检察机关提起公益诉讼【浅析检察机关提起民事公益诉讼】

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  摘要由于社会转型,社会思想观念、社会经济形势等发生了变化,检察机关对提起民事公益诉讼的作用不容忽视。本文指出借鉴国外立法,赋予我国检察官一定范围的民事公益起诉权和诉讼参与权,保障公民权利有着重要意义。
  关键词检察机关 民事公益诉讼 社会转型
  作者简介:孙丹丹、刘威,中国矿业大学文法学院。
  中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)03-133-02
  
  民事公益诉讼是指公民、社会组织和国家专门机关依法对在民事、经济活动中违反民事、经济法律,侵害国家、社会公共利益,破坏社会秩序和经济秩序的行为人提起民事诉讼,要求人民法院通过审判维护国家、社会公共利益的诉讼活动。公益诉讼源于罗马法,但在20世纪才引起关注,随着自由资本主义走向垄断资本主义,社会主义的兴起,高科技的迅速发展,人们的生产、生活日益社会化,公害问题也日益凸现出来,为了维护国家、社会公共利益,民事公益诉讼被不断重视。由于种种原因,司法实践中个人提起民事公益诉讼往往败诉屡见不鲜,个人合法权益得不到保障,因此,检察机关作为国家律师角色,受法律指定,就民事公益诉讼展开调查,代理诉讼显得尤为重要。
  一、各国对检察机关提起民事公益诉讼的规定
  英国法律规定,检察长对于涉及皇室权益的民事案件、确认婚生和非婚生子女合法身份等案件,有权提起诉讼。
  《美国法典》第28卷第547条规定,检察官在涉及联邦利益等7种民事案件的诉讼中,有权参加诉讼,其中包括检察官有权对所有因违反托拉斯法而引起的争议提起诉讼等。
  《法国民事诉讼法典》第13编“检察院”一章也规定,在法国,检察院是国家和社会利益的代表,有权按照《民事诉讼法典》第13编“检察院”一章的规定,以主当事人(即原告)的身份提起诉讼,也可以作为从当事人参与诉讼。
  日本《民事诉讼程序法》规定,对婚姻案件、收养案件和亲子案件,检察官可以提起诉讼,作为当事人,检察官可以列席诉讼,提起事实和证据。
  我国《宪法》第一百二十九条规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定:人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”第一百八十五条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规的,有权按照审判监督程序提起抗诉。”
  法律监督是指依照法定程序,查明并督促纠正或提请审判违法情况以维护国家法制统一的专门国家职能。检察机关作为法律监督机关的地位,不仅表现在国家政治体制中,而且表现在司法体制和各种诉讼程序中。人民检察院有提起公诉的权力。笔者认为,公诉只能和检查监督职能是一个问题的两个方面。检察机关法律监督职能的有效行使不能脱离具体的诉讼职能,监督是内容、目的,诉讼是形式、载体。
  从大陆法系和英美法系实行公益诉讼制度的情况来看,检察机关可以以当事人或者公共利益代表人的名义对婚姻家庭案件、破产案件、涉及公共利益的案件、环境污染侵权案件以及其他涉及弱势群体保护或者公众利益保护的案件提起诉讼,保护相关当事人的利益。
  二、我国检察机关提起民事公益诉讼的必要性
  1.不存在特定的利害关系当事人,或者利害关系当事人不敢提起诉讼,调查取证相对困难。很多民事公益诉讼针对不特定的多数人,对于危害国家、集体、社会公共利益的案件,没有利害关系当事人提起诉讼,或者利害关系当事人力量微弱,迫于被告引诱、威胁等不敢提起诉讼。另外,由于利害关系个人由于客观需要不具备调查取证的能力,难于搜寻被告侵权的证据,胜诉的几率相对小。因此,检察机关主动提起民事公益诉讼,就不存在无当事人、当事人不敢提起诉讼的问题,对于调查取证等技术性问题可以有效解决,增加胜诉的可能,维护国家、集体、社会公共利益。
  2.维护国家利益、社会公共利益和弱势群体利益的需要。由于社会转型,社会思想观念经济社会形势、犯罪形势、法律监督客体发生了变化,检查工作也会遇到许多新情况、新问题,带来挑战与冲击。国有资产流失等犯罪较为突出,据统计,在计划经济向市场经济的转型时期,国有资产以平均5%的速度流失。进入20世纪90年代后,每年流失1000亿元,日均流失3亿元。�P在环境污染方面,酸雨、沙尘暴、水土流失、土壤沙化等问题使人民群众的生命健康受到严重威胁。维护国家、社会公共利益的问题将更加突出。因此,检察机关应积极探索和开展公益诉讼,检察机关介入监督或代为提起民事公益诉讼,是完善和发展社会主义市场经济体制的客观需要,体现了与世界经济和法律接轨的必然趋势。
  3.建设法治国家,保障人权的需要。人权是人依其自然属性和社会本质所享有和应当享有的权利。尊重、保护和实现人权是国家的基本义务,具体需要依靠所有行使国家权力的机关,包括行政、立法、司法机关的综合力量。因此,检察机关的作用不容置疑,检察机关参与民事公益诉讼既可以维护社会公众合法权益,保障人权,实现社会进步,也可以防止社会公众滥用诉权,节约司法资源。
  4.与各国人民检察机关提起民事公益诉讼接轨的必要。其他国家已经对于环境污染,违反反托拉斯法等侵犯社会公共利益的行为进行了实践,积累了丰富的经验,公益诉讼制度也日趋成熟。2005年8月24日最高人民检察院第十届检察委员会第三十八次会议讨论通过了《最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,该实施意见明确将建立民事诉讼制度的探索作为这一期间的改革任务之一。另外,自1997年河南省方城县第一例民事公益诉讼成功后,其他各个地方也都积极实践,提起了数百例公益诉讼案件。
  三、我国检察机关提起民事公益诉讼存在的问题
  1.法律对于我国检察机关提起民事公益诉讼的规定过于笼统和概括,导致监督力度不到位。我国仅有《宪法》第一百二十九条,《民事诉讼法》第十四条,《民事诉讼法》第一百八十五条有所规定。按照这些法律的规定,人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。但是法律没有具体规定我国检察机关是否可以提起民事公益诉讼以及以何种身份提起,是以原告还是以民事公益诉代表人地位?这都是值得深思的问题。因此,在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下,人民检察院、其他国家机关为维护公共利益,可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。�Q
  2.一些检察院没有走出检察院主要提起刑事公诉的误区,对民事公益诉讼的认识不准确。我国《刑事诉讼法》第七十七条赋予检察院提起附带民事诉讼的权利:国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。肯定了检察院作为民事诉讼原告的资格,但局限于刑事附带民事诉讼。因此,由于长期诉讼惯例以及相关法律的规定导致检察院熟悉于提起刑事公诉而不熟悉甚至忽视提起民事公益诉讼,如《人民检察院组织法》第五条、《检察官法》第六条对于检察机关的职责作了具体规定,但大多是针对刑事诉讼,对于开展民事公益诉讼则没有具体说明,因此不管是出于检查人员的惯性思维还是对于开展民事公益诉讼的侦察技术不完善等,都对开展民事公益诉讼有着比较大的阻力。
  3.检察机关的其他法定的职能任务非常繁重,给检察机关额外加上民事公益诉讼的责任,导致检察机关无以应对,降低办案质量。根据《人民检察院组织法》第五条的规定,对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权;对于直接受理的刑事案件,进行侦查;对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督;对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督;对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法,实行监督。《检察官法》第六条的规定,检察官的职责:依法进行法律监督工作;代表国家进行公诉;对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查;法律规定的其他职责。可以看出检察机关主要将人力、物力、财力用于刑事犯罪中的立案、侦查、起诉等,因而相对的,在民事公益诉讼方面将缩减投入,不利于维护社会公共利益。
  四、完善我国检察机关提起民事公益诉讼的建议
  1.借鉴国外立法,制定相应法律明确检察机关提起民事公益诉讼职责、权限,扩展监督的方式。明确检察机关在民事公益诉讼法律监督方面的权限,如:抗诉、提起和参与公益诉讼、提出检察建议、监督执行等。由于我国法律规定,检察机关只能对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,有权按照审判监督程序提起抗诉,而不能对二审程序提起抗诉。因此,我国应借鉴国外立法,扩大检察机关的抗诉权限,完善监督方式,更好的履行自身职责。
  2.增加在民事公益诉讼方面的司法资源配置,加强检察机关自身建设。国家应增加在这一方面的财政投入,加大对侵犯社会公共利益的打击力度。另外,采取措施提高检察人员的积极性和创造性有益于促使案件的有效解决,保护当事人的合法权益。应始终把思想政治建设放在首位,组织理论培训,使其转变思想,不断深化加强领导干部的思想作风,从自身做起,做到严于律己,廉洁奉公。应开展正规化教育培训和岗位练兵活动,把这些活动作为推进检察队伍专业化建设的重要途径,紧密结合执法办案实际,切实提高检察人员的业务实战技能,熟悉民事公益诉讼的程序,维护社会公共利益。
  3.降低利害关系当事人起诉资格,保障共同利益。笔者认为,当有利害关系人的情形下,应首先由私人为维护自身利益提起诉讼,只有当没有利害关系人,或利害关系人不敢提起诉讼等情形,检察机关应以当事人或者公共利益代表人的名义提起公诉。私人积极运用法律对于合理规制社会生活具有重要意义,因此,降低利害关系当事人起诉资格,有利于维护国家利益、社会公共利益和弱势群体利益。
  五、结语
  由于社会转型带来的行政管理观念、体制、方法的转变,多元利益格局形成,部门、地方、行业、企业竞争的加剧,维护国家、社会公共利益的问题将更加突出。检察机关以当事人或者公共利益代表人的名义提起民事公益公诉,充分体现了检察机关的法律监督职能作用,不仅维护国家和人民群众的根本利益,而且符合我国的立法宗旨和法律规定,这对于保障案件的客观公正审理,保护社会成员免受滥用国家司法权的侵犯等等有着重要意义。
  
  注释:
  �P《2007年中原民事行政检查论坛文集》第6页.
  �Q江伟主持的《民事诉讼法修改建议稿(第三稿)及立法理由》第28章“公益诉讼”第396条.
  
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