[浅析奥地利中央与地方的关系] 奥地利中央咖啡厅

来源:网页设计 发布时间:2019-01-06 03:59:32 点击:

  摘要奥地利的历史悠久而曲折。维也纳先后是神圣罗马帝国和奥匈帝国的首都。奥匈帝国于第一次世界大战解体。匈牙利和波西米亚于第二次世界大战后隔断了与奥地利的这种历史联系。奥地利本身经过了10年被占领之后于1955年重新恢复了完全的主权。奥地利为联邦制共和国,总统是国家元首,行使国家最高权力,议会为两院制,由国民议会和联邦议会组成。
  关键词奥地利 联邦 两院制
  作者简介:程亚男,河北师范大学法政学院。
  中图分类号:D7521 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-150-02
  
  奥地利面积为83871平方公里,是位于中欧南部的内陆国。人口833.4万,绝大多数为奥地利人,其中外国人85.6万人,占10.3%。少数民族有斯洛文尼亚人、克罗地亚人和匈牙利人,约占人口的0.52%。官方语言德语,98%的人讲德语。78%的居民信奉天主教。全国分为9个州,15个有自主权的城市,84个区和最低一级的2355个乡镇。9个州是:布尔根兰、克恩顿、上奥地利、下奥地利、萨尔茨堡、施蒂利亚、蒂罗尔、福拉尔贝格、维也纳。州以下设市、区、镇(乡)。
  现行宪法于1920年11月10日生效。1925年和1929年先后通过两项附则。1934年宪法被废除。1945年奥重建后宣布1920年宪法和两个附则继续有效。宪法规定,奥地利为联邦制共和国。总统是国家元首,行使国家最高权力,由普选产生,任期6年。总理为政府首脑,任期5年。议会为两院制,由国民议会和联邦议会组成。国民议会制定法律,主持新政府的就职仪式,通过不信任表决罢免联邦政府及其成员。国民议会共183席,按比例代表制产生,任期5年。联邦议会代表各州的利益,有权将国民议会通过的法律提案驳回,但如国民议会坚持原案,联邦议会不得再提异议。联邦议会共62席,由各州按人口比例选派,议长由各州多数党议员轮流担任,任期半年。国民议会和联邦议会联合组成联邦会议,主要职能是接受总统就职宣誓以及在必要时决定对外宣战。
  全国有三个法院系统:宪法法院,审理涉及宪法、特别是地方与联邦政府纠纷的案件;行政法院,审理涉及官方机构及其工作人员的行政纠纷案件;最高法院,审理刑事和民事案件。
  一、中央与地方的权限划分
  (一)基本的权限划分
  1.划分权限的权力。在奥地利,宪法规定:联邦基本上享有划分中央和地方权限的权力,但必须以制订宪法性法律的形式来行使。
  2.制定法律和执行法律的权力。制订联邦的法律归国民议会和联邦议会,制订州的法律归州议会。宪法明确列举了联邦议会可以立法的领域,没有提及的领域则被认为是州议会的职责。尽管各州都有自己的议会和内阁,但各州只能在有限的、次要的领域独立立法。各州最重要的职责是使联邦立法和法律具体化,并加以执行。另外,总统还参与联邦立法,主管部长参与州立法。
  对于执行联邦法律的事务,联邦各部通过自己设在地方的机构实行“联邦直接管理”,通过州的机构实行“联邦间接管理”;对于州执行州法律的事务,联邦则通过行政法院和宪法法院予以广泛的监督。
  3.连带原则。如果某项事务划归联邦或州管辖,那么,为执行有关该事务的法律所需做的一切其它工作均归同一机构管辖。例如,国籍事务的立法权归联邦,联邦就只管有关获得和丧失国籍事务的立法;执行法律权归州,州就主管制订有关程序法规和处罚条例,并支配罚金和负担公务开支。这被称为“连带原则”。
  4.按需立法权。为了实行统一的国家管理,联邦需要这种权利。它被限定在两个方面:(1)国家处于紧急状态时,或为了保障对经济的统一领导,可通过一般性法律(尤其在人民生活必需品方面),暂时代替州的有关法律;联邦法律一到期,州有关法律便自动恢复生效。(2)如果联邦认为有必要颁布统一的规章时,可就州在执行联邦法律的范围内应制订的行政管理程序、行政处罚条例及其程序和实施办法制订联邦法规。
  (二)联邦和州一般权限的划分
  1.联邦主管制订和执行的法律包括:有关联邦宪法、外交、联邦财政、民法和刑法、新闻、公安、工商、交通、机动交通事业、邮电、采矿、林业、水利、食品业、宗教、军事以及建立和组织警卫机构的事务。
  2.联邦主管制订、州主管执行的法律包括:国籍、公路交通治安和卫生事务。
  3.联邦主管原则立法,州主管制订实施细则并执行的法律包括:农业、关怀青年和救济贫民。在这里,原则立法既不能太空泛,又不能过于具体;实施细则却不得违背法律。当联邦未制定法律,州有权先制订出相应的法律,直至联邦行使权力为止;当联邦制订出法律并要求州在限定时间内(一般是一年)制订出实施细则,而某些州又不能完成时,联邦就可把那些州的这部分权力临时收归中央行使,直至那些州行使这部分权力为止。这也属于权力的下放和集中。
  4.州主管制订法律及其执行:按宪法第15条(1),宪法未明确划归联邦负责的事务均归州管辖,这包括州宪法、州的行政机构设置、建筑、政治和文娱等活动、政区法规、地产交易、狩猎、自然保护、地方治安和体育事务。另一方面,宪法第4条规定:必须维护全国经济生活的统一性(统一的货币、统一的关税和统一的经济区)。这便限制了州经济立法的范围。
  (三)联邦和州特殊权限的划分
  1.综合权限:(1)联邦和州共同主管制订的法律:改变州界。(2)州主管制订法律,联邦主管执行法律:建造联邦所有的公共建筑和实行国民议会选举(仅限于个别州制订的《义务选举法》,由联邦负责执行)。在这种情况下,联邦主管机构有发布指令的权力。(3)执行对外条约:州有义务执行联邦与外国签署的条约中归其管辖范围内的条款,倘有延误,权力即临时集中于联邦。
  2.财权:州财政收入的大部分和市镇财政收入的30%来自联邦政府,这些来自联邦的收入又两类:一类是由联邦统一征收的主要收入的固定分享部分;一类是转移支付,这其中一部分是用于州承担的职责(如义务教育、住房)的专项拨款。财政分享的机制比较复杂。给各州和市镇的税收收入的百分比是按每一税种分别谈判决定的,以联邦法律的形式确定。转移支付受两个原则的指导:一是依据地区或地方税收收入的生产率;二是依据居民数量的人口统计。奥地利联邦、州和市镇这种“联系税收”的体制是为了使得各个社区不论其自己的税源如何都有基本的收入。
  联邦宪法要求所有的地域政府在执行预算时力求保持在整个经济中的均衡,因此联邦与各州之间需要每隔几年谈判制订一项联邦的专门法律(《财政平衡法》)。但联邦立法机关能够单方面对其加以修改。此外,也为各州和市镇的专门项目确立了政府间财政转移的制度。
  二、制度的特点分析
  (一)象征性的联邦主义
  自1929年以来,宪法便规定其为联邦国家,但多数学者认为奥地利的国家制度是“象征性的联邦主义”,虽然宪法规定凡没有授权给联邦的事务应当留给各州,但实际上留给各州的事务很少,几乎所有的重要政治事务都委托给了联邦政府,因此从一定意义上讲奥地利的联邦主义是朝着中央集权的方向发展。
  (二)间接联邦行政制度
  州政府在州的具体职责领域内行使执行权,对联邦政府在州内没有设分支机构管理的事务则代表联邦行使执行权。除了存在联邦分支机构的情况外,州长及其领导的政府机关是联邦在州内的执行机关,即是负责“间接联邦行政”的机构。在间接联邦行政事务方面,州长是惟一能接受联邦政府或某一部的指令的人。
  (三)协作式联邦制
  1974年宪法补充案规定联邦和州可就各自主管权限范围内的事务(如双方交叉管理的国土整治、环境保护、农贸市场管理等)缔结协议,以期调整相互之间的关系。缔约的一方联邦,既可以是联邦政府,也可以是部长,要视协议内容而定。如果协议内容对联邦立法机构也具有约束力,则须国民议会批准方能生效。缔约的另一方―州是哪个机构出面,则由州宪法规定。目前,各州规定不尽相同:既有州长,又有州政府和州长,还有州议会参与。双方缔结的协议发生争议时,由宪法法院裁决。
  (四)宪法法院
  奥地利设有宪法法院,对于涉及到的宪法问题由宪法法院承担。为了保障联邦和各州立法机关既定的复杂的权限划分,各级政府有权将有争议的法律提交宪法法院裁决。如果各州认为任何联邦立法侵犯了它们的权力,它们有权向宪法法院起诉,由宪法法院裁决。
  这种专门的宪法机构监督模式的主要特点是:第一,它反映了宪法监督机构专门化的趋势和要求。宪法法院或宪法委员会以解决宪法争议为专职,有利于及时、有效地处理违宪案件、解决宪法争议。第二,专门机构监督模式在监督方式上具有多样性和灵活性的特点,更为全面,也更具合理性。第三,宪法专门监督机构是一个独立的机构,依法独立行使职权,不受来自各方面的操纵和干预,能够公正地、权威地进行违宪审查,从而保障宪法的有效实施,维护宪法的尊严。
  我国现行的宪法监督基本上是事后违宪审查,全国人大及其常委会在法律、行政法规和地方性法规制定出来以后发现违宪而予以改变或撤销。宪法采取了由全国人大及其常委会监督宪法实施的体制,同时通过全国人大及其常委会下设的专门委员会的辅助作用,以保障宪法监督的权威性和有效性。而宪法由全国人大制订并监督审查,没有专门的独立的违宪审查机构,就会有效率低下等问题,因此我们可以借鉴奥地利的宪法法院制度来完善我国的法制建设。
  
  参考文献:
  [1]董礼胜.欧盟成员国中央与地方关系比较研究.中国政法大学出版社.2000年版.
  [2]龚常,幽野.奥地利国家机构与官员制度.人民出版社.1985年版.
  [3]张永斌.世界主要国家与我国处理中央与地方关系的历史考察.上海行政学院学报.2002(2).

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