机制创新的着力点 [浅析社会转型期信访机制创新的着力点]

来源:网页设计 发布时间:2019-01-06 03:58:10 点击:

  摘要社会转型期大量矛盾涌向信访领域,信访面临“无法承受之重”的困境。信访机制的逐渐弱化是未来的趋势,但是在当前的社会转型期,信访机制有其存在的合理性和必要性,应当加以改革而不是简单废除。本文总结了信访机制本身面临的现实困境,并从规范化、科学化、信息化三个方面论述了信访机制改革创新的着力点。
  关键词社会转型期 信访机制 信访创新
  作者简介:国晓光,吉林大学行政学院2010级政治学专业硕士研究生。
  中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-192-02
  
  一、信访机制存在的必要性
  信访机制作为具有中国特色的权利救济、矛盾化解、利益表达、政治参与和政治监督机制,曾发挥过积极的作用。但随着中国进入社会转型期,体制更替、观念碰撞、矛盾交织,大量问题涌向信访领域。由于信访机制本身的困境以及相关领域改革滞后,产生了大量的信访矛盾,引发了上访群众与政府间的对立。这严重影响了政府公信力,极大削弱了现代国家的治理基础。信访机制改革势在必行。学者们提出的改革思路主要有三种:一是增权论。这种观点认为现行信访制度存在的主要问题是信访部门权力有限,面对群众提出的各类复杂问题,信访部门无能为力;如果要信访部门解决问题,那就要给信访部门相应的权力。二是减权论。这种观点认为信访制度已不适应目前的市场经济环境,在客观上成为了国家政治认同流失的重要渠道。第三种是取消论。这种观点认为,现行信访制度的许多规定跟宪法或法律相抵触,应该废除信访制度。
  笔者认为信访制度是历史的产物,有其产生、发展、衰败的必然规律。但信访在转型社会中发挥着无可替代的作用,只能进一步改革而不能废除。信访制度有其存在的重要依据和意义。其一,信访是公民利益表达和政治参与的重要权利。《宪法》第四十一条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。取消了信访制度,就意味着否定了公民的宪法权利。其二,信访是公民进行权力监督的重要方式。“在所有使人类腐化堕落和道德腐败的因素中,权力是出现频率最多和最活跃的因素”�P。在我国权力监督机制缺乏且无力的情况下,公民信访可以有力抑制权力寻租、揭发检举腐败行为、促进党风廉政建设。公民对腐败行为的揭露,也体现了公民对优良政治秩序的追求。其三,信访是公民维权的重要途径。在我国法制不健全,特别是司法制度不完善的情况下,信访制度的救济功能是社会弱势群体维护权利的最后希望。此外,通过信访制度的改革,增强其化解社会矛盾能力,疏通民意上达的渠道,对于增强政府公信力,密切党群干群关系,构建和谐社会都有积极的意义。因此,在中国转型期信访制度有其存在的合理性和必要性。未来随着相关领域改革进程的不断推进,司法机关的权利救济、立法机关利益表达等功能将会不断强化,信访功能将逐渐弱化。
  二、社会转型期信访机制的困境
  社会转型(SocialTransformation)的基本含义是社会从传统向现代的转变。在这一过程中人们的生产方式、生活方式、思想观念等发生革命性的变革,“现代化涉及价值观念、态度和期望方面的根本性转变”�Q“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”�R我国正处于由传统社会向现代社会、农业社会向工业社会、封闭社会向开放社会的过渡期。其内容包括结构转变、体制转轨、利益调整和观念更新在内的全方位、多层次的转换,这就必然产生大量的社会问题和社会矛盾。由于传统的“人治”观念与现实的司法腐败等原因,其中大量矛盾和问题涌向信访领域。信访制度本身的困境和局限,无法使其化解更多的社会矛盾,从而导致信访困境进一步凸显。信访机制本身的困境主要体现为:
  第一,信访机制规范化程度低。信访职权和职责错位,法律缺位,程序缺失,访民权利无保障。信访的基本功能有利益表达、政治参与和权利救济。但由于历史与现实的原因,各种利益诉求相互交错,人们更多的将信访看做是优于其他形式的权利救济方式,出现了“信访问题综合症”,信访承当了很多并不属于其自身的责任。但是信访机构本身的权力极为有限,“信访部门在协调各相关职能部门处理信访问题时往往处于一种尴尬境地,有时以致各职能部门轻视信访部门对信访问题的协调和解决意见”�S。目前国内没有一部法律赋予信访部门相应职能,以明确部门责任,规范信访程序。尽管行政领域有国务院制定的信访条例,但其位阶和效力较低,无权调整党委、司法、人大、政协等部门的信访工作。由于缺乏相应的法律保障,侵犯上访群众的人身、生命、财产安全的行为时有发生。
  第二,信访机制的科学化水平低。信访机构庞杂,体制不畅,渠道不顺,工作效率低下。现行的信访机构庞杂繁多,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、公、检、法、军队及相关职能部门都设有信访接待机构,甚至在相当多的企业、事业单位也设有信访机构。尽管信访机构林立、数量庞杂,但是这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构管制能力有限,各部门的信访机构之间的协调能力较低。根据于建嵘教授的调查,通过信访渠道解决的问题只有千分之二,这在客观上造成了中央权威的流失,削弱了公民的国家认同。�T
  第三,信访机制的信息化程度低。由于规范化和科学化水平不高,各地区、各部门信访机构的运作方式存在较大的差异,导致资源无法共享,信息无法及时沟通,反馈无法及时传达,导致了大量重复上访。
  信访制度作为利益表达和权利救济制度,虽然在公民权利的保障和实现方面起到一定积极的作用,但由于这一制度本身存在的诸多缺陷和不足,使其无法适应当前的社会环境,在制度的有效性方面不尽如人意,“有效性一再丧失,或长期丧失,则会危及一个合法性系统的稳定性”。�U使得民众在希望与失望之间削弱了对政府的信任、对国家的认同,如果不对信访机制进行有效的改革,将产生更为严重的问题。
  三、信访机制创新的着力点
  (一)推进信访机制的规范化
  信访机制的规范化就是通过加强对信访工作各个环节的制度性规范,提高信访事项办理的时效和质量,以有效化解社会矛盾,保障信访人的权利。笔者认为信访规范化的最重要内容是规范权力运行,加强信访立法,尽快出台《信访法》,实现信访工作的法治化和程序化。“政府的权力必须有法律依据,有法律授权”�V。通过信访立法,以法律的形式规定信访机关的职权,明确部门责任,协调部门运作,规范信访程序,将信访工作纳入法治化轨道。落实公民的宪法权利,维护公民的信访权利,保障信访秩序,引导公民“依法信访”。要完善信访制度,就必须进一步加强信访立法工作,进一步推进信访法制化建设。因此我们有必要认真梳理地方性法规和行政规章,研究信访法律制度在中国特色法律体系中的地位。在立法上设立科学的信访立案、处理、终结制度;建立独立、公正、公开、有效的信访机构;建立健全科学合理的专家论证评审制度;建立实施信访处理公开听证制度。信访工作的规范化、法治化、程序化是信访机制创新的基础,规范化管理,有利于畅通信访渠道,提高信访效率,保障公民信访权利。
  (二)推进信访机制的科学化
  信访机制的科学化就是以事实为依据,尊重信访工作的内在规律,研究新情况、解决新问题、创造新经验,以科学制度保障信访工作、以科学方法推进信访工作。具体来说,其一,确立以县级政权作为处理信访矛盾主阵地的制度,发挥县级政权的基础性作用。大多数信访涉及的权力侵犯权利案件都产生于县级和县级以下政府与公民之间,国家信访局原局长周占顺表示,80%以上的上访问题是基层政府应该解决也可以解决的问题�W。“郡县治则天下安”,在现行体制中,县级政权处于承上启下的位置,是党和国家政权的重要组成部分,担负着把党的路线方针政策贯彻落实到城乡基层的重要职责。中央文件也提到稳步推进扩权强县试点,探索省直管县的体制。笔者认为应该通过信访立法明确县级党委、人大、政协、政府、纪律检查委员会、法院、检察院等部门在处理信访问题中的地位和职责,使矛盾化解在基层。如果以推进县域改革为重点,使县级政权在维护公民权利方面发挥积极作用,各类信访问题和信访矛盾将得到有效治理。其二,在信访领域引入法律援助制度。设立专门的权利救济援助机构,为上访群众提供免费的法律咨询和援助服务,并且指导群众遵循法律途径解决问题,依法上访。其三,建立科学的信访责任追究机制和信访工作评价机制。通过以上三个方面的努力提高信访工作的科学化水平,以县域改革为重点,增强基层政权解决问题的能力,有利于政府公信力的提高和政府形象的塑造,有利基层政权的稳定。
  (三)推进信访机制的信息
  信访机制的信息化是指利用信息技术,构建信访信息平台,实现信访信息共享,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。我们所处的时代是一个信息时代,作为信息时代标志的互联网在我国发展迅猛,这有力的推动了信访工作的信息化建设。《信访条例》要求信访渠道畅通,就是从法规上对信访信息化建设予以规范,主要从以下几个方面着手:一是建立全国及各地的信访信息数据库,实现国家、省、市、县四级互联互能通的系统网络,实现对信访事项的全程监管。二是实现由传统信访模式向“网上信访”模式的转变,实现上访人“不出门、不见面、不走访”就能就地解决问题。信访信息化建设是推进信访工作畅通有序、务实高效的客观需要,也是进一步发挥信访工作在促进党和政府科学决策方面作用的重要举措。信息化在对信访政策的宣传、信访工作的监督、信访组织的联系等方面发挥着积极作用。信访信息化必将提升信访便捷性,增加信息公开性,提高信访的公正性。
  总之,解决信访“洪流”的两种思路:一是疏通化解“下游”的信访积案,即“置身其中”看信访;二是减少“上游”的信访来量,即“置身事外”看信访,而第二种思路涉及行政管理体制改革、司法体制改革、居民收入分配体制改革、社会事业体制改革等方方面面的系统性工程,远非本文所能能容纳和概括。本文从规范化、科学化、信息化三个方面论述了信访机制创新的着力点。信访工作的规范化、科学化、信息化是一个相互联系、相互影响、相互制约的有机体系。信访工作的规范化是科学化和信息化的基础性工程,科学化又是规范化和信息化的必要保障,信息化则是规范化和科学化的具体体现,三者共同统一于信访工作的根本目的,即实现公民参与、利益表达和权利救济。三者的结合应当成为社会转型期信访机制创新的着力点。
  
  注释:
  �P[英]阿克顿著.侯健,范亚峰译.自由与权力.商务印书馆.2001年版.第342页.
  �Q�R[美]亨廷顿著.王冠华等译.变化社会中的政治秩序.上海世纪出版集团.2008年版.第25页,第31页.
  �S李卫国.论信访人的权利与义务及其相互关系.理论导刊.2001(8).第31页.
  �T于建嵘.中国信访制度批判.中国改革.2005(2).第27页
  �U[美]李普赛特著.张绍宗译.政治人.上海人民出版社.1998年版.第55页.
  �V张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究.法律出版社.1996年版.第61页.
  �W王永前,黄海燕.国家信访局局长:80%上访有道理.半月谈.2003年11月20日.

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