优化民事执行权配置的基本理论研究_变通执行权

来源:图像动画 发布时间:2019-01-06 04:01:46 点击:

  摘要世界各国民事执行权的配置模式,无论是“一元制”还是“二元制”,在配置执行权时都充分考虑了执行权的司法性和行政性双重特征。因此,我国的民事执行权优化配置的主要任务就是在保障执行权双重特征的前提下,充分整合现有立法资源,优化配置执行机关权力,逐渐完善执行工作运行的配套制度,从而促进我国民事执行工作的高效公平运行。
  关键词民事执行权 执行实施权 执行裁决权
  作者简介:吴有锋,浙江省宁波市江北区人民法院执行局二级法官。
  中图分类号:D926.2 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-127-02
  
  “执行难”是法院执行工作的一大顽症,产生执行难现象的原因是多方面的,既有执行机构之外的原因,也有执行机构自身的原因,还有立法中对执行权的配置不科学的原因,比如,我国民事诉讼法关于执行程序的规定很少,仅有几条,这与执行机构在执行中的地位严重不相称。日益增多的“执行难”和“执行乱”现象逐渐把积重难返的执行问题推向社会矛盾的风口浪尖,执行程序改革的必要性和紧迫性由此凸显。
  一、执行权的定位
  民事执行权根据其性质可以划分为两种权力,一种是执行实施权,包括了解案情基本情况、送达有关法律文书、查找被执行人财产、决定并实施具体的强制执行措施等;一种是执行裁决权,包括对民事执行过程中出现的实体争议和程序争议进行裁决,对阻碍民事执行权行使的人员进行惩戒等。前者体现了民事执行权的行政性,后者体现了民事执行权的司法性。考察各国民事执行权配置情况可以发现,大部分国家和地区在进行民事执行权配置时都会充分考虑民事执行权的司法性和行政性双重特点,以便行使主体在民事执行过程中能够兼顾效率与公正的平衡。目前各国执行权配置情况大体上有“一元制”和“二元制”两种模式。�P“一元制”模式指的是独立设置一个执行机关,它又具体可以分为法院内设执行机构、法院外独立执行机构和专门执行法院三种类型。在采用“二元制”模式的国家中,大陆法系以德国、法国、日本为代表,英美法系以美国、英国、澳大利亚、加拿大为代表。两大法系主要的不同在于分权标准。德国、法国、日本等大陆法系国家分权的标准是依据执行标的、方法和内容的不同,由执行法院和执行官作为执行主体,共同行使执行权。德国的执行主体还包括受诉法院。这种分权方式被称为执行法院和专门执行官结合型。法国的“二元制”模式与德国、日本略有不同,法国的执行权由法院内部两个机构,即执行法官和执行员分工行使。英美法系的民事执行权配置体制可以称为法院监督下的司法行政官执行型。美国执行权主体分权的依据是根据执行程序中涉及的权利性质,将调查、查封、拍卖等实施具体强制执行措施的权力,交友属于警察系统的联邦执行官或州执行官行使,将裁判、监督等权力,交由法院行使。在债权人向执行官申请执行前,首先要向受诉法院的书记官取得执行令,然后持执行令要求司法执行官执行。执行程序一旦启动,财产调查、查封、扣押、拍卖等事项,均有执行官自行决定,对于执行中发生的争议问题由法官进行裁决。�Q
  通过对世界各国的民事执行权配置情况的考察,我们可以发现民事执行权分为执行实施权和执行裁决权,执行实施权行政性色彩浓厚,执行裁决权司法性色彩浓厚,因此凡涉及裁判权运作的事项由实际具有中立超脱地位的法官处理是是其执行权分权的底线。从两大法系的角度来看,德国、日本、法国等国家和地区与美国、英国相比较,大陆法系掌握民事执行裁决权的法官对整个民事执行程序的运行由更高的控制度和更强的参与性,这也是大陆法系“职权主义”色彩浓厚于英美法系的缘故。无论如何,目前我国一些学者提出的所谓的判决和裁定的执行属于典型的具体行政行为,因此应将民事执行工作从法院分离出去,交由司法行政部门负责或者交由公安机关等有关部门行使的观点是很片面的。而且“民事执行权不是在理论上不能配置在行政机关,关键在于配置在行政机关的民事执行权能否提供更大的正功能。”�R民事执行权中的裁决权涉及公正性的问题,考察各国经验可以发现没有一个国家把执行裁决权交由行政机关来处理的先例。因此,童兆洪在《改革语境中的民事执行权配置理论》一文中通过认真深入的研究最后认为“执行难问题并不在于民事执行权性质理论的谬误,也不在于现实中民事执行权的配置模式不符合社会公共选择,而是社会利益多元化突显对民事执行制度更高的公正和效率要求。”
  据此,可以初步将民事执行权定位为具有相对独立的综合性国家权力,它兼具司法性和行政性。因此,在具体讨论执行权如何配置的时候,一个前提就是不能割裂执行权的司法性和行政性,二者任何一方的缺失都将导致执行改革走向歧途。
  二、民事执行权的优化配置
  民事执行的前提是生效的法律文书,执行机关的职责是快速地执行生效法律文书中所确定的权利和义务,强制地恢复法律要求的社会关系。高效是执行活动的基本标准,这是由执行权的行政性决定的。因此在执行权的配置上,就要充分体现执行机关的执行权强而有力;同时,在民事执行中,不仅要求执行机关快速执行生效的法律文书,还必须公平的执行,这是由执行权的司法性决定的。因此在优化配置执行权的同时,还必须适当保持执行的中立性,完善执行救济制度、执行检查制度等,达到执行结果的社会和谐效果。
  民事执行权的配置涉及到执行权配置在什么执行机关中以及执行机关内部如何行使执行权的问题。如前所述,民事执行权是一项兼具司法性和行政性的复合型权力。在执行权行使中涉及司法权性质的执行裁判权和行政性质的执行实施权,纵观各种执行权配置的观点,除另设执行法院的观点外,均将执行裁判的权力交给法官,这实际上就是承认执行裁判权归法院行使。另外考虑到我国的宪政体制、执行机构设置的历史传统和司法文化环境,将执行权配置在法院还是比较合适的。
  20世纪90年代以前地方各级法院设立的执行机构都比照审判庭的称谓将执行机构称作“执行庭”并采取了审判管理模式,这是我国传统理论将民事执行权视为审判权的结果。这种管理模式体现了强烈的司法权性质,但是缺乏行执行权的行政性质。因此,为了突出执行权的行政性质,继1998年12月云南省高级人民法院成立执行局后,绝大部分地方法院在最高人民法院的倡导下进行了成立执行局的探索与实践。执行局作为改革的产物,是为克服传统民事执行机构设置上的缺陷而产生的,是对民事执行权认识深化的结果,其作为执行实施机构是没有问题的,但执行局本身行使裁决职能,结果又丢失了它的审判性。
  因此,本论文主要从我国现有立法环境,从微观领域讨论执行机关对执行权的审判性与行政性的协调配置,也即在我国现有执行机构设置背景下,充分整合现有司法资源,优化执行权配置,促进执行工作的高效、公正进行。笔者并非完全赞成审委会制度,但在法律没有修改之前,这种组织原则仍具有法律效力,按我国现行的司法体制,执行裁判权针对执行中的程序性问题进行裁判,应当受到审判委员会的指导和监督,而不是执行局长的领导。
  笔者认为,执行法官与执行员同时办公,是优化配置我国执行权的最佳选择。目前造成我国执行系统缺乏审判性的关键是,在执行局,缺少法官的配置,从事执行工作的人员大多是法警和一些内勤人员。
  对于我国执行员执法缺乏合法性的问题,笔者同意童兆洪先生的观点,可以“通过制定执行员法,在执行员的任免、考核、奖罚、培训、监督和工作报酬等方面明确规定。为了保证执行员工作的独立性,一方面通过立法规定执行员的地位、职权,明确对执行员的管理,与法官(含执行法官)是完全不同的编制序列,执行员归公务员系列管理。”�S另一方面,在执行员工作报酬方面借鉴俄罗斯、日本和法国的执行员待遇模式。笔者认为近期内可采用类似俄罗斯对执行员的奖金政策来激励执行员的工作积极性,用一定比例的执行费作为奖励基金,奖励机制的引入,会提高执行员的工作积极性,克服拖延执行或消极执行。
  三、优化民事执行权配置的相关辅助制度的构建
  高效、公正的执行制度改革是一项复杂系统的工程,除了执行机构内部资源的有效整合、执行权的优化配置以外,它还离不开一系列外部配套制度的配合,如协助执行制度,执行救济和检察监督制度等。
  笔者重点谈协助执行制度。协助执行制度是指作为民事执行主体以外的单位和个人,根据民事执行机关的通知,配合民事执行机关采取执行措施,实现生效的法律文书的制度。按照我国现行法律和司法解释的有关规定,协助执行机关包括银行、信用社及其他储蓄业务的单位,与国外执行机关的协助力量相比,我国执行协助机关中没有包括当地政府、警察等强力部门。由于我国执行机构中执行员没有警察身份,司法警察人员有限,这直接造成执行力量薄弱,加剧了执行难。笔者认为应当参照国外相关的立法经验,结合我国相关法律制度和政策,明确执行机构在执行活动中遇到障碍时的协助机关。执行机关的执行行为无疑是一种执法活动,按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、44、67条的规定,各级人大及其常委会,各级人民政府有协助执法义务。根据《行政监察法》第18条,监察机关有检查行政机关执法的责任。
  总之,我国执行权优化配置是一个系统工程,在充分借鉴他国科学经验的前提下,又要充分考虑我国国情,生搬硬套他国经验解决不了我国执行难的问题。比如设置专门执行法院的主张可以说是一种富有创意的设想,有助于提高执行机构以及执行工作的社会地位,增强执行工作的独立性,便于在进行充分理性设计的基础上,革除现有体制的积弊。但是正如童兆洪先生所说,“建立执行法院是一项带根本性的重大变革,其可行性受到更多条件的制约,触动司法体制太深、落实难度很大。国外只是极个别国家在普通法院系统之外设立执行法院,目前在我国尚缺乏设立专门的执行法院的可行性。将民事执行实施权交由行政机关行使固然可以减轻人民法院负担,但将属于司法权定位及司法强制权性质的民事执行权交由行政机关行使,缺乏理论上的支撑。从实践看其弊端是难以克服‘执行难’中的症结,即地方保护主义和部门保护主义。法院作为司法机关,在我国宪法制度下,独立于政府,其在行使民事执行权时,也有一定的超脱性,对于地方保护主义具有一定的抗衡力。如将民事执行权交由行政机关行使,由于行政机关对政府的法定和天然的依附性,抗衡地方保护主义的能力可能会大大降低,更不利于执行难的解决。”�T
  
  注释:
  �P高执办.国外执行机构概览.人民司法.2001(3).
  �Q沈德咏主编.强制执行法的起草与论证(第一册).中国法制出版社.2002年版.第308页.
  �R童兆洪.改革语境中的民事执行权配置理论.法制与社会发展(双月刊).2005(2).
  �S�T童兆洪.论民事执行权的配置.法律适用.2003(12).

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