联邦制中央与地方 [联邦制下的中央与地方立法权划分模式之比较――美国与德国]

来源:图像动画 发布时间:2019-01-05 04:01:33 点击:

  摘要美国和德国虽同为联邦制国家,但中央与地方的分权模式却并不相同,这不仅表现在执法上的区别,也体现在立法上的细微差别。通过比较,我们发现规则、制度的相似与差别背后还隐藏着文化、历史的相似与不同。
  关键词联邦制中央与地方分权立法权划分
  作者简介:苏雅,内蒙古工业大学人文学院。
  中图分类号:D90 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-011-02
  
  一、中央与地方分权以及联邦制
  中央与地方分权,顾名思义,即中央国家权力机关(立法、执法、司法)与地方权力机关(立法、执法、司法)权限的划分。如果说立法、执法、司法权的划分属于国家权力的横向分配的话,那么,中央国家权力机关与地方权力机关的权力分配则属于纵向分权。通过横向分权和纵向分权,国家权力被分散开来,避免了权力的过分集中和膨胀。
  中央与地方权限如何划分?怎样划分更趋合理?是当今世界各民族国家面临的共同的政治问题和宪法问题,各国根据各自不同的历史传统、文化背景、地理环境、以及政治因素,或创造、或移植了不同的中央与地方的分权模式。中央与地方的分权模式主要有两种:单一制与复合制(联邦制与邦联制)。即在单一制国家结构形式和复合制国家结构形式下中央与地方的分权模式是有区别的。
  联邦制是纵向分权的一种形式。它是指由两个或两个以上的联邦组成单位(如邦、州、共和国等)组成联盟国家的国家结构形式。联邦制的基本标志是联邦和其成员国分别有自己的宪法和法律,以及各自的国家机关体系(立法、行政、司法);公民有双重国籍,既是成员国的公民,又是联邦公民;联邦的最高立法机关通常采用两院制,其中一院由联邦成员选派代表组成;通过宪法划分联邦与成员国之间的权力,联邦的权力包括立法权、行政权和司法权,来自各成员国的授予,凡未授予联邦的权力通常由各成员国保留;对外关系方面联邦的组成单位一般没有权力,但有的联邦国家允许其组成单位同国外签定某方面的协议。
  根据联邦制原则,全国政府与构成单位政府并不是核心与边缘、上级与下级的关系,而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立,权力都有限制。各构成单位也是国家主权的组成部分,因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。并且,联邦是全体人民建构的永久性共同体,是任何构成单位或群体无权随意取消的主权国家。
  二、比较
  当今世界,美国和德国虽同为联邦制国家,但在中央与地方在权限的划分上却也并不雷同。它们既有共性―联邦制,亦有各自的特点。
  (一)美国
  美国宪法中,联邦和州的权力划分采取的是联邦列举、各州保留的原则。
  凡在宪法中已经授予联邦的权限,联邦均可行使;凡在宪法中未曾禁止各州行使的权限各州均可行使。这是对权限划分的一般性、概括性说明。还有特殊规定:宪法中有禁止联邦行使的某些权限,亦有禁止各州行使的某些权限,限制联邦行使的权限各州不一定能够行使,而限制各州行使的权限联邦也未必能行使,宪法中往往规定各州都不能行使之权力。
  1.宪法所授予国会的立法权有明确列举:宪法第一条第八款列举的18项权力范围之内国会有权为执行这些权力而立法;除此以外,宪法修正案的第13条、14条、15条、16条、19条、24条、26条都授予国会以“实施权”,概括起来,国会的权力可分为6类。(1)外交与国防方面的权力;(2)全国性经济活动和公益事业管理权;(3)征税与拨款权;(4)制定平等保护方面的法律的权力;(5)其它权力;(6)从上述权力中可以合理引申出来的权力。
  2.禁止联邦和各州行使的权限。凡未经宪法授予的权限,联邦不得行使,这是联邦权限采用列举原则的必然结论。但惟恐在实施过程中产生疑义,宪法特别明文规定了禁止联邦行使的权限。如宪法第1条第9款规定的8项:凡已经授予联邦之权限,各州不得行使,但所谓“州权保留”原则不是未经授予联邦的权限各州均可行使。宪法也明确规定了禁止各州行使之权限。联邦宪法第1条第10款:合众国宪法所以要规定禁止联邦和各州行使的权限,是因为美国宪法确立了“有限政府”原则,即除授予联邦和各州行使的权限外,人民仍保留许多权力。
  简言之,美国宪法将立法权分割成三部分:一部分为联邦国会所有,一部分属于各州,剩下的由人民保留。宪法所以作此规定,源于合众国的立国理念以及美国人民的民族性格。
  读过美国史的人知道,《独立宣言》发表以前,北美大陆上并没有国家,只有一些殖民地,其中有一些属于大英帝国,叫做“英属殖民地”。生活在殖民地上的人民,主要来自欧洲。他们之中有的是被英国流放的罪犯,有的是为躲避宗教迫害的教徒,还有一些是追求梦想,寻找幸福生活的冒险家。他们向往自由,憎恶被奴役、被驱使。然而,1774年,英国议会通过了5个法令,规定受殖民地指控的英国官员只能在英国受审,英国军队可以强行进入殖民地民宅,取消马萨诸塞的自治地位等等。这对于已具有独立思想和民主意识、视自由为生命的殖民地人民来说,简直忍无可忍。为了争取自由,1775年,持续8年的独立战争开始了。1776年,7月4日,《独立宣言》通过。在《独立宣言》中,表达了这样的观点:人人生而平等,造物主赋予他们一些不可剥夺的权利,其中包括生命权、自由权、和追求幸福的权利。为了保障这些权利,人类才在他们中间建立政府。政府的正当权力,来自于人民的授予和同意。美利坚民族天生就是蔑视权威的自由主义者,他们不能完全信任政府真的能够始终保障他们的权利。所以,除授予联邦和各州外,人民自己保留了一些权力。
  而联邦与各州立法权的划分,也与美国的建国史有关。美国独立之初,只是一个由13个邦组成的松散的邦联。那时的美国,面临着很多困难:没有国家元首、政府首脑、甚至没有真正的政府。议会不但身兼立法和行政两职,而且权力很小。原本松散脆弱的联盟,经常面临动乱、内战、无政府状态和分崩离析的危险。无奈之下,1787年各州才派代表参加费城的制宪会议,在费城会议上,通过了《联邦宪法》,将邦改为州。但这一过程十分艰难,因为各州在独立前各有各的利益、情况,受英国的“垂直领导”,互不相关,不相往来。当初联合的原因只是为了独立,独立后维持各邦的独立地位仍符合各州人民的愿望。虽然组建联邦不可避免,但至少各州应保留一部分主权,以符合各州的利益。
  联邦宪法明确列举联邦权力,概括保留州权力,是为限制联邦的权力;禁止联邦国会行使某些权力,是考虑到宪法第1条第18款授予联邦的权力过于模糊;禁止各州行使某些权力,则是基于“人民主权”和“有限政府”的考虑。
  (二)德国
  德国《基本法》详细定义了联邦与各州的立法权范围,主要分为三类:联邦专有、联邦和各州共有以及各州专有的立法权。
  第30章规定:“除非本基本法规定或允许,政府权力之行使与政府职能之履行,乃是施加于各州之责任。”第70章规定:“(1)凡是基本法为授予联邦的立法权力,各州就有立法权。(2)联邦与各州的权能分配,应被本基本法有关专有与共有立法权的条款所确定。”
  第71章进一步定义了专有管辖权的概念:“对于联邦专有的立法权力之事项,只有在联邦法律明确授权时,各州才能在授权范围内有权立法。”
  第72章第1节定义了共有立法权的概念:“对于共有立法权事项,只要联邦未行使立法权,各州应有权立法。”第2款规定了联邦立法权的范围:“取决于对联邦立法调控的需要程度,联邦应有权对下列事项制订立法:(1)一州的立法不能有效的调控该事项,或(2)州法律对该事项之调控,可能损害其他州或整个政体之利益,或(3)为了维持法律或经济统一,尤其是维持超出任何一州疆土范围内的生活水平之均衡,这类调控有所必要。”
  第73章列举了11条联邦的专有立法权,其中主要包括外交与国防、联邦国籍、迁徙自由、货币的发行与控制、度量衡的制定、关税统一和物资运输自由、商业与航运条约、联邦铁路与航空运输、邮政与电话通讯、工业产权等
  第74章列举了24条联邦与州的共有立法权,包括民事与刑事法及其判决与执行,法院组织和秩序,结社与集会法,有关武器和炸药之法律,公共福利,有关经济之法律――如煤矿、工业、能源、商业、贸易、银行、股票与交易和私人保险等。
  我们看到,联邦权力必须来自《基本法》的明确授权,否则权力即归各州所有;联邦的专有立法权和共有立法权也被限制在受到列举的范围内;且对共有立法事项,只要联邦未行使调控权,各州就有权立法调控。
  德国的联邦制及立法权的纵向划分模式,也有其独特的历史根源。日尔民族有着悠久的纵向分权的传统。在1871年以前,德意志并不统一,而是一个以普鲁士和奥地利为首的松散的邦联系统。由于19世纪后期的大规模工业发展,经济于贸易亟需统一与调控,因而产生了政治统一动力。第一次统一虽然产生了一个欠缺民主的帝制,但并未形成大一统的中央集权国家,而是保留了诸多联邦主义的特征。第一次世界大战后,魏玛共和强调民主,但联邦主义有所削弱。纳粹上台后,在德国实行专制集权统治,完全取消了地方自治。第二次世界大战后,德国分受英、美、法、苏四国占领,再度分裂。在苏占区,东德很快放弃纵向分权,开始了长达四十年的中央专制。但为了避免历史悲剧之重演,其他三个协约国竭力赞成其所占区恢复德国的地方自治传统。
  早在1774―1848年期间,美国的宪政思想就开始对德国人的思想产生影响。“情况常常是这样,政治和社会现实启发了理论思考。那时在德国提出了很多联邦制的理论,但不是为理论而理论……美国宪政对德国最为重要的影响莫国过于对德意志联邦理论的影响,其重要性也一直未减弱。”
  三、结论
  通过对以上两国立法权的纵向划分模式之比较,我们看到;
  1.两国的中央与地方立法权划分模式虽同属于联邦制的划分模式,但因为各国的情况有所不同,所以亦有所区别:首先,美国《联邦宪法》第1条第18款的规定,赋予了联邦广泛的隐含权力;而德国的《基本法》却无此规定。其次,美国《联邦宪法》没有规定联邦与州的共有立法权,而德国《基本法》却作了明确的列举。再次,美国《联邦宪法》规定了禁止联邦和州行使的立法权,剩余的权力由人民保留;德国《基本法》没有禁止性规定,取而代之的是地方自治。
  2.德国纵向分权模式深受美国的影响。美国的联邦制是土生土长的,而德国的联邦制分权模式多少有些借鉴和移植的味道。
  3.一国采用何种纵向分权模式,与其本国的历史传统文化思想、民族精神、甚至仅仅是偶然性密切相关。可以说,美国现在的纵向分权制度,甚至是整个国家制度,就是其特有的历史传统、哲学思想、民族性格和某些历史的偶然性共同作用的结果。德国也是如此,虽然美国的影响如此强大,虽然移植吸收了美国的一些制度、理念,但德国的联邦制(立法权的纵向划分)仍然是根植于本国、本民族特有的历史传统。

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