我国污染防治法中的总量控制制度概述:土壤污染防治法制度

来源:数码 发布时间:2019-01-05 04:00:44 点击:

  摘要总量控制制度是一项重要的环境保护制度,本文对该制度的内涵、分类以及发展过程进行综述,总结该制度的发展趋势。   关键词总量控制环境保护排污源分配   作者简介:刘旭,广西大学法学院2009级环境与资源保护法专业硕士研究生、广西中医学院,助教,研究方向:环境法;秦南茜,广西大学法学院2009级环境与资源保护法专业硕士研究生,研究方向:环境法。
  中图分类号:D922.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-041-03
  
  一、总量控制制度概述
  (一)污染物总量控制制度内涵
  目前,学界对总量控制制度的内涵,虽然在语言表达上有所不同,但是意思比较统一。认为:总量控制制度,是指在特定的时期内,综合经济、技术、社会等条件,采取通过向排污源分配污染物排放量的形式,将一定空间范围内排污源产生的污染物的数量控制在环境容许限度内而实行的污染控制方式及其管理规范的总称。
  (二)总量控制制度的分类
  1.根据总量控制目标的确定方法不同,将其分为:目标总量控制和容量总量控制。�P所谓目标总量控制,是指国家本着经济社会与环境协调发展的原则,依据经济发展的阶段特征和环境质量的实际状况,确定全国乃至各地区污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法。目标总量控制一般是以指令性总量控制的方式来实施的,如将排放污染物总量控制指标列为国家国民经济和社会发展五年规划的约束性指标。容量总量控制,是根据当地实际的环境容量来确定污染物排放总量控制指标的一种总量控制方法,即主要是根据环境容量来确定总量控制指标。
  2.根据总量控制实施的区域范围,可划分为国家总量控制计划、省级总量控制计划、城市总量控制计划和企业总量控制计划等。相应的总量控制制度也就是在国家、省级、城市、企业范围内实施。
  3.根据管理角度不同划分的为:宏观总量控制、中观总量控制、微观总量控制。�Q宏观总量控制。即宏观目标的总量控制。是指国家或地区、城市为了宏观上控制污染物发展趋势对污染物排放总量规定具体指标要求的控制方式。从九五期间起全国主要污染物排放总量控制计划规定了全国和各地区几种主要污染物排放总量,并要求逐步分解到地、市,实现宏观总量控制。中观总量控制。即流域或地区容量总量控制,具体指污染治理的重点流域、区域,以环境质量为目标,考虑污染物排放与环境容量的关系,确定排污总量并将污染物负荷分解到源的控制方式,通过中观层次的总量控制能达到环境容量优化使用。微观总量控制,它是针对具体污染源,也就是每个排污企业或单位,从生产全过程控制污染物的产生、治理和排放,以满足允许排放量的要求或达标排放要求的控制方式。�R
  4.根据环境污染总量控制实施的阶段不同,可分为:初级总量控制、中级总量控制、高级的总量控制。初级总量控制是对重点污染源的重点污染物实行排放总量控制和削减量的规划分配通过规划计划或排污许可证制度,将某种污染物允许排放量的削减分配到排污单位。中级总量控制是对整个区域的重点污染物的环境容量总量控制它是运用环境质量模型进行计算,反推环境允许纳污量。高级的总量控制是对环境质量的综合控制,它不仅控制全部污染物的污染源排污量,而是主动改善生态环境,增加环境容量,扩大允许排污总量,提高环境质量,实现环境质量的综合控制,避免局部的环境过度保护或保护不足。�S
  二、总量控制制度的发展
  (一)国外发展研究状况
  国外的总量控制制度从20世纪70年代就已经开始,典型的主要有美国、日本。
  1972年美国颁布实施了《清洁水法》。第303(d)条款要求各州领地及部族每两年必须向美国环保局汇报当地水体的整体卫生情况及水体是否达到了水质标准。如果采用了最优的水处理技术,仍然没有达到相应的水质标准,美国环保局则要求州领地和部族对这类水体制定并实施TMDL(日最大总负荷)计划。TMDL是指为在满足水质标准的条件下,水体能够接受的某种污染物的最大日负荷量。
  日本在1971年就开始对水质总量控制制度问题进行研究,于1973年制定的《赖户内海环境保护临时措施法》中,首次在废水排放管理中引用了总量控制。到1984年,日本将总量控制法正式推广到东京湾和伊势湾两个水域,并严禁无证排放污染物。日本总量控制的经验主要在于将法律手段与经济手段和行政手段有效结合,同时加强科学研究,发挥公众和中介组织的监督作用。
  (二)总量控制制度的发展
  我国的总量控制制度经历了四个时期:引入阶段、发展阶段、延续发展阶段、全面推进阶段。
  1.引入阶段。“九五”(1996年)之前概念引入,仅在1988年通过的《水污染物排放许可管理暂行办法》(现已失效)和一些地方性法规上有规定,主要是《上海市黄浦江上游水源保护条例》(1985);《江苏省环境保护条例》(1993);《江苏省太湖水污染防治条例》(1996);《江苏省排放污染物总量控制暂行规定》(1992)等。国民经济发展规划、法律均没有相关规定。总量控制制度实施所运用的相关制度主要是:许可证制度和排污收费制度。当时在实施总量控制制度的局部地区取了一些效果。
  2.发展阶段。总量控制制度的发展阶段是在“九五”期间(1996―2000)。(1)总量控制的范围明确:12种污染物:烟尘、工业粉尘、二氧化硫、化学需氧量、石油类、氰化类、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物排量。(2)国民经济发展纲要和法律法规蓬勃发展:《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》;《水污染防治法》(1996)及其实施细则(2000);《大气污染防治法》(2000);《国家环保总局酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》(1998);《关于在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区开展征收二氧化硫排污费扩大试点的通知》(环发[1998]6号)、《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》(环发[1998]73号)等排污收费试点规章均有规定。(3)总量控制制度实施所运用的相关制度也得到了相应的发展:排污许可证制度、排污收费、排污申报登记制度、环境目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、总量控制工作年度考核制度。
  经过“九五”期间,主要污染物排放总量控制计划基本完成。
  3.延续发展阶段。“十五”时期(2001~2005年):(1)总量控制制度的管理范围缩减:5种污染物:二氧化硫、尘(烟尘和工业)粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物。(2)政策、法律法规发展:《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》;《国家环境“十五”计划》均有规定。(3)总量控制制度实施所运用的相关制度:目标责任制、总量排污收费试点。其它制度虽沿袭了以前的法律,但实际执行上严格程度已经大宽松,甚至名存实亡。“十五”过后,二氧化硫与二氧化碳的排放总量均未完成“十五”计划削减10%的控制目标。
  4.全面推进阶段。“十一五”时期(2006~2010年):新政策、法律制度全面推进期。(1)总量控制制度的管理范围进一步缩减:二氧化硫、化学需氧量。国家“十一五”规划纲要的约束性指标:确保到2010年二氧化硫、化学需氧量比2005年削减10%。(2)新政策、法律制度创设:除《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家环境保护“十一五”规划》、《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》外,《中华人民共和国水污染防治法》进行了修订(2008年修订),同年颁布了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》。(3)总量控制制度实施所运用的相关制度:目标责任制,公布未达标地区、主要企业,区域限批,罚款,责令限期治理等。2007年二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降4.66%和3.14%,首次实现双下降。
  三、总量控制制度在我国污染防治法中的具体应用
  现阶段,总量控制制度主要体现是在大气污染和水污染防治中:
  《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条、第三十条规定了总量控制制度。分为三个层面:1.总量控制的对象:尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。2.保障总量控制实现的相关制度:污染物排放许可证制度。特别是有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。3.对特殊企业规定了明确的实现总量控制的方式:新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。
  《中华人民共和国水污染防治法》中第九、十八、十九、二十三、七十四条规定了总量控制制度。分为三个层次:1.总量控制的对象:重点水污染物排放。2.水污染总量控制制度的具体执行―各级政府逐级授权:省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量,并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求,将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。3.总量控制制度实施所运用的相关制度:(1)暂停审批新增建设项目:对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。(2)公布。国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。(3)超标排放限期治理并处罚款。排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。
  四、我国总量控制制度的发展趋势
  从以上总量控制制度的发展可以看出,该制度存在以下发展趋势:
  (一)总量控制的重要性在加强
  从总量控制制度在我国发展可以看出,总量控制制度的重要性在不断地加强。总量控制制度在国民经济发展计划和环境保护计划、法律法规中地位越来越重要。2007年环保总局出台了三个关于落实总量控制的规章。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》中有五个条款,详尽地规定了总量控制的运用。其中增加了“暂停审批制度”、“公布制度”、“超标限期治理并处罚款制度”等严厉措施以保证总量控制制度的实现。
  (二)总量控制制度管理污染物种类和范围逐渐缩小
  总量控制制度在“九五”之前,仅散见在几个地方行法规中,范围和种类都不明确;到“九五”时期,总量控制制度明确了管理的12种污染物:烟尘、工业粉尘、二氧化硫、化学需氧量、石油类、氰化类、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物排量。“十五”时期,从12种污染物的管理控制减少到5种:二氧化硫、尘(烟尘和工业)粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物。到“十一五”时期,总量控制制度的管理范围进一步缩减:二氧化硫、化学需氧量。
  (三)总量控制制度中排污权交易将不断完善
  自上世界80年代中期以来,我国的一些工业城市进行了污染控制政策改革,通过排污补偿或排污权交易的方式抵消新增加的排污量。1991年原国家环保局将包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市作为试点城市,试点了排污权交易政策。�T2002年,国家环保局召开了山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州等“二氧化硫排放交易”七省市试点会议,推动我国二氧化硫排放总量控制及排污政策实施的研究项目。
  这些排污权交易的试点工作和相应理论研究,取得了一定的成效。目前,学界对于排污权交易在实现环境效益和经济效益的统一、环境容量资源合理配置方面的积极作用认识是一致的。但到目前为止我国有关排污权交易的政策和法律还比较滞后。排污权交易作为一种有效的污染控制的经济手段,还没能发挥其应有的作用。因此,要更好地实现总量控制制度,排污权交易势将在权利确认、配套法律法规的制定、政府在其中的职能等方面不断发展完善。
  
  注释:
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  参考文献:
  [1]陈羿汀.我国污染物总量控制制度的缺陷与完善―以太湖水污染为例.天水行政学院学报.2008(3).
  [2]张震宇.“十一五”水污染物总量控制制度情况介绍.水工业市场.2010(4).

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