政府信息公开诉讼中国家秘密的审查_国家秘密技术出口的审查原则是什么

来源:手机 发布时间:2019-01-04 04:14:24 点击:

  摘要对于以涉及国家秘密为由不予公开有关信息的行政诉讼案件,法院对国家秘密的认定成为案件的核心内容。明确国家秘密的认定标准已经成为司法实践不能回避的问题。从我国当前定密制度实际出发,本文认为,法院应当从定密依据和定密程序两方面对有关信息是否属于国家秘密进行审查。同时提出,完善定密制度,建立健全定密监督体系,才能从根本上解决行政机关滥用国家秘密例外,有效维护公民的知情权。
  关键词政府信息公开诉讼国家秘密定密
  作者简介:孙琦,中国社会科学院法学研究所2008级法学理论专业博士生。
  中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-166-02
  
  《政府信息公开条例》的颁布实施,是我国民主进程中的一个里程碑式的进步。信息公开已经从学术话语转化为公民的法律诉求,信息公开诉讼也随之而来。但是由于条例本身规定的原则性和相关司法解释的缺乏,大量以政府信息公开为诉求的案件还难以顺利进入司法程序。政府机关拒绝公开的原因有很多,其中涉诉最多的两种答复,一个是“信息不存在”,另一个是“保密”。涉及国家秘密的政府信息在任何国家都被确定为强制例外信息。目前,信息公开诉讼中对国家秘密的审查认定标准尚不明确,这不仅给法院的裁判造成技术上的困难,也给政府信息公开留下了一个“灰色地带”。本文试从我国定密制度实际出发,对政府信息公开诉讼中国家秘密审查有关问题做一分析。
  一、明确国家秘密审查标准的必要性
  对于以涉及国家秘密为由不予公开有关信息的行政诉讼案件,法院对国家秘密的认定成为案件的核心内容。明确国家秘密的认定标准已经成为司法实践不能回避的问题。
  第一,明确国家秘密事项的认定标准,有利于防止行政机关滥用国家秘密例外。国家秘密关系国家安全和利益,在一定时间内只限于一定范围的人员知悉。行政机关依法对国家秘密事项进行保护,是权力也是职责。同时也要看到,由于行政机关具有天然的保密倾向,可能以涉及国家秘密为理由,出于维护其自身利益的等不正当目的,拒不公开某些信息。行政机关滥用国家秘密例外,不但损害公民的知情权,也危害了国家秘密的权威性和严肃性。法院对国家秘密事项的审查,体现了对行政机关定密权的司法监督,是确保国家秘密确定权不被滥用的最后一道“关口”。
  第二,明确国家秘密的认定标准,有利于提高民众对诉讼判决的理解和信任。在目前的信息公开诉讼案例中,政府部门以涉及“国家秘密”为由不予公开的事例屡见不鲜。据悉,在不予公开的信息中,有超过六成给出的理由是“国家秘密”。�P一时间,“国家秘密”这个本应与民众日常生活无关的词汇成为大家关注的焦点,人们不禁要问,到底什么是国家秘密?如何界定国家秘密?公众需要法院给“国家秘密”一个明确的“说法”。“如果“国家秘密”概念的内涵和外延不能得到明确界定,信息公开制度的意义就将受到实质性的抑制。”�Q国家秘密认定标准的缺失,将大大降低公众对政府和法院的信任度,从而影响判决的公信力。
  二、国家秘密的审查内容
  (一)国外信息公开国家秘密例外和司法实践
  关于法院对此类案件中国家秘密事项的认定标准,国际上的一般做法是,法院对于国家秘密尤其是国防和外交事项,应当尊重有权机关的判断,一般不进行实质审查,也不要求行政机关提供这方面的文件。�R为了防止政府机构滥用行政保密制度规避信息公开规定,1974年国会修改了《信息自由法》,授权法院秘密审查政府对具体档案和文件的保密决定是否恰当。即法院根据案情认为有必要时可以秘密审阅该机关的档案内容。�S在1977年的一个案例中,法院指出“只有在记录模糊,或行政机构的宣称过于笼统或有‘用心不良’的迹象”时,地区法院才应进行秘密审查。在进行秘密审查之前,法院一般允许有关机构提出书面证明,在不披露秘密的前提下证明被定密的材料确实涉及到国家秘密。在审查过程中,法院一般对行政机构的定密予以高度尊重。在实践中,法院普遍不愿意就政府对具体档案和文件的保密决定是否恰当进行审查。�T日本《信息公开法》规定,因公开可能妨碍国家安全、损害与其他国家或国际机关之间的信赖关系或造成与其他国家及国际机关机关的谈判中的不利影响的信息,不予公开。这类信息不予公开时,需经行政机关的长官确认并且有正当理由。申请人对行政机关的决定不服的,可以根据《行政不服审查法》提起不服申诉,或者根据《行政案件诉讼法》提起行政诉讼。日本的信息公开救济制度的最大特点是信息公开审查会制度。即对于申请人提出不服申诉的,行政机关在做出处理前,要先咨询信息公开审查会的意见。日本《信息公开法》第三章详细规定了信息公开审查会的咨询义务、设置、组织、委员任命等内容。�U
  (二)我国信息公开诉讼中国家秘密的审查内容
  2009年11月,最高人民法院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》,其中对国家秘密的认定基本上采取了程序审查的观点,即被告能够证明政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密,或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的属于国家秘密的审查、确认结论,请求在诉讼中不提交该政府信息的,人民法院可以准许。�V
  国家秘密的确定是一项专业性较强的工作,需要相关领域的专业知识和经验判断,法官无需对具体信息是否属于国家秘密进行实质性审查。考虑到我国目前定密监督尚不完善,定密过宽、解密不及时等现象还一定程度上存在,采用完全形式审查无疑不利于信息公开诉讼的公正裁决,采用专门机构咨询的方式也存在行政资源有限的障碍。本文认为,程序审查较为适合我国当前实际情况,也更加具有可操作性。根据我国定密制度,法院可以从以下两个方面进行审查。
  一是定密依据是否合法。即行政机关是否依据有关国家秘密及其密级具体范围进行定密。依据有关保密范围定密,是我国定密制度的核心。依据我国保密法规定,各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项,应当按照国家秘密及其密级具体范围的规定确定密级。所谓国家秘密及其密级具体范围,是国家保密行政管理部门根据保密法的规定,分别会同中央有关机关,对各行业、各系统产生的国家秘密事项的范围及其密级作出的具体规定。这些保密范围是“国家安全和利益”的具体化,是各机关、单位确定国家秘密的直接法律依据。
  二是定密程序是否合法。即行政机关是否依照法定程序定密。一个涉及国家安全和利益的具体事项,只有依法完成定密程序,才能成为国家秘密,进入国家法律保护的视野。
  三、国家秘密司法审查的前置程序
  在国家秘密司法审查的模式选择上,除德国等少数国家实行当事人自由选择模式之外,美国、法国、日本等大多数国家均在法律上或事实上实行行政复议前置模式。�W我国现行保密法及其实施办法确立了定密监督制度,即确定密级的机关、单位发现定密不符合保密范围规定的,应当及时纠正;上级机关或者有关保密部门发现不符合保密范围规定的,应当及时通知确定密级的机关、单位纠正。这就为政府信息公开中涉密行政争议的复议提供了制度和实践基础。因此,我国应当在此类诉讼中确立行政复议前置原则,规定申请人对涉及国家秘密的信息公开争议,在提起诉讼之前必须先向行政机关的上级机关或者同级政府的信息公开主管部门提出行政复议。上级机关或者信息公开主管部门可以对其定密依据和程序进行审查,在必要情况下也可以对该信息进行实质审查。
  四、完善国家秘密司法审查的配套制度
  应当看到,信息公开诉讼中国家秘密的认定,不仅是一个行政诉讼法上的问题,还是一个涉及到我国定密制度的综合性问题。定密制度既是国家秘密保护制度的重要组成部分,也是政府信息公开条例的重要相关制度。科学合理的界定国家秘密,是正确处理公开与保密关系的前提,也是政府信息公开健康推进的保障。在定密制度尚不完善或执行不力的情形下,法院对国家秘密的司法审查必然面临重重困难。完善定密制度,建立健全定密监督体系,才能从根本上解决行政机关滥用国家秘密例外,有效维护公民的知情权。
  一是要加快保密范围的修订工作。保密范围是机关单位定密的依据,也是法院裁判的重要依据。由于我国部分保密范围制定于计划经济时代,已经不适应当前形势发展,有些规定甚至与信息公开有关规定相冲突,这就给法院认定国家秘密造成法律适用上的冲突。根据保密法的规定,国家保密工作部门应当会同中央有关机关,根据情况变化及时对保密范围进行修订。
  二是要完善定密程序。完善定密程序,一方面要将定密程序与公文处理程序结合起来,要求对行政机关主管领导批准程序作出书面记载。同时要建立定密说明理由制度,即机关、单位在确定某一事项或者信息为国家秘密时,应当书面记录定密依据和理由,并保留备查。
  三是要建立信息区分制度。实践中,一份已经依法定密的文件,可能并不完全是涉密信息,因为部分内容涉密而对其整个文件不予公开显然有悖信息公开原则。按照信息具有可分割性的原理,应当对定密文件进行区分,明确一份文件中的涉密内容,即“密点”在哪里,将不涉及国家秘密的政府信息予以公开。世界上大多数国家,都在信息公开制度中确立了“信息分割原则”。建立信息区分制度,有利于进一步限制行政机关的定密权,便于法院对不予公开的事项进行更准确的审查。
  
  注释:
  ��荨�008上海市政府信息公开工作年度报告》统计数字显示,自2008年1月1日起至12月31日止;在9388件政府信息公开申请中,“不予公开”502件,其中国家秘密数量为304件,占全部不予公开数量的61%。
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  参考文献:
  [1]陈仪.政府信息公开为何屏遇“玻璃门”――评政府信息公开条例第一案.法学.2008(7).

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