积极推进国有土地年租制度的探讨 我国依法实行国有土地什么使用制度

来源:摄影 发布时间:2019-03-11 03:51:35 点击:

  摘要 上世纪90年代,我国开始土地有偿使用制度改革。本文对现有土地有偿使用制度进行分析,提出在完善土地招、拍、挂出让制度同时应考虑土地利用的可持续发展,大力发展土地年租制度,促进国有土地收益的保值、增值和可持续发展。
  关键词 有偿使用 租赁 可持续发展
  
  2008年,《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发【2008】3号)提出要“继续深入推进土地有偿使用制度改革。对《划拨用地目录》外土地使用要积极探索实行有偿使用,对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置,有偿使用。”由此可见国有土地有偿使用深化改革已经势在必行,我们知道现行土地招、拍、挂制度充分发挥了市场机制配置土地资源的基础性作用,实现城市土地开发利用的高效率和收益分配的合理化,从而为推动城市建设并促进相关产业发展发挥了积极作用。但地方政府有强烈追求经济利益的倾向,容易片面追求土地效益,导致追求经济效益短期行为,是一种“涸泽而渔”的办法。同时也容易导致寻租活动的出现。随着经济社会的持续发展,现行土地出让制度的弊端也日益显现,而土地年租制以其灵活、适用、可持续发展更能实现土地的长期、最大化收益。
  
  1 土地年租制的探究
  
  国务院曾作出明确规定,“探索建立国有土地收益基金,遏制片面追求土地收益短期行为。”而土地年租制的管理模式能从根本上解决“寅吃卯粮”的现象,实现集约用地的土地收益分配机制,促进国有土地收益的保值、增值和可持续发展。
  土地年租制是土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订的一定年限土地租赁合同,并每年支付租金的土地取得形式。“普通而言:这种运用期限与经过土地出让制而取得土地运用权的土地运用者对土地应用的期限是分歧的。所不同的是,它是经过长期(如一年一次)而不是像土地出让制那样一次性交纳出让金。”土地年租金制是以土地为特定对象进行租赁的经济活动。具有债权性、短期性、适用性和灵活性等特征。作为一个完整的制度,其内容概括了特定租赁的范围与形式,特定租赁双方的权利与义务,土地租金的标准与调整等。
  推行年租制是持续、快速、健康发展经济全局性的政策性措施。年租制变一次支付出让金为每年缴纳租金,适应了企业承受能力,有利于企业的发展。有学者指出:“在我国,国有土地租赁运用权的重要意义应当遭到充沛注重。实践上,租赁土地运用权应该成为出让土地运用权的一种替代性选择。”它有如下可行性:
  1.1土地有偿使用已逐渐人们所承认
  随着土地出让制度的建立,土地有偿使用制度的完善,使用范围的逐步扩大,以及宣传工作的广泛开展,用地单位对有偿使用土地已经认可。对年租制这种形式是欢迎的。因为,年租制降低了国有土地使用权的入市“门槛”,使国有土地进人市场增加了途径。土地年租制成为增量土地的主导方式。
  1.2收取土地年租金,不存在增加负担的问题,而是减轻了用地者的经济压力。
  年租制是严格限定在商业、工业等划拨目录范围内,不是依法实行有偿使用的全面铺开,特别是不涉及军事、社会保障性住房和特殊用地等;二是土地年租金的数额不大,在土地使用者承受范围之内,是保护国有收益征收的前提下体现国家对土地所有权的管理。
  
  2 土地年租制的现状
  
  国有划拨土地有偿使用开始以来,各地土地市场年租制普遍推行进展缓慢。造成土地年租金管理工作困难的原因主要有以下几点:
  
  2.1缺少可以借鉴的成熟经验
  由于该项工作没有具体成熟经验,纵观全国各市,土地年租制管理也都处于探索之中。因此在实际工作中各地基本上都是依靠自己摸索、探讨,由于各地区差异,即便是征收对象和操作方法也各不相同,有全面实行土地租赁制的,也有仅对大型工业企业实行的,还有一些省市仅仅对划拨商业用地采取年租制。在征收标准制定上也分别采取建筑面积和土地面积各不相同,因此,到目前为止还没有一套比较成熟的经验可以借鉴和推广。
  
  2.2相关法律保障较差
  《土地管理法》第2条,《城市房地产管理法》第3条,《土地管理法实施条例》第29条都有土地收益租金相关规定,但是这些规定或针对性和可操作性差或地方法律文件执行力有限,都不能为年租制的全面推广提供有效的法律保障。
  
  2.3征收程序及标准的制定不规范
  土地收益租金的标准制定应根据当地的土地基准地价,考虑土地用途、位置、基础设施的配套程度和当地物价水平等多种因素,由财政和土地行政主管部门测算出不同地段的标定地价,确定交纳比例,最后计算出具体征收标准。但实际工作中,对于共有土地面积的核算,征收对象的约定,以及罚则都没有具体约定,造成实际操作非常不便,导致执法工作存在“盲点”。
  
  3 土地年租制的管理措施
  
  年租制管理工作是一项长期、艰苦的工作,它涉及到社会各方面的经济利益,相对于土地一次性出让收益,它是一项长期、稳定的财政收入,是可持续发展观在土地管理制度改革的一次集中体现。既是建立公平的市场经营环境、也能实现社会财富的再次分配。但考虑到该项工作仍处于初级阶段,所以工作中应采取:“低点起步,引导入轨,逐步推进,适度调整”的工作原则。针对年租制管理提出如下建议:
  
  3.1制定切实可行的土地年租金征收法律
  根据国家相关法律规定,结合工作实际出台相关征收法律法规,并在适当时机以地方性法规形式出台相关细则,明确征收对象、标准核定、相关罚则等具体内容,增强法规的实用性及可操作性。
  
  3.2加强舆论宣传和政策引导
  国有土地使用权有偿使用制度是土地使用权制度改革的一项重要内容。土地有偿制度就是把原来国有土地的无偿、无限期使用,转变为有偿、有限期的使用。制度的改革需要广大群众有一个认知和理解的过程。使土地使用者深刻认识到土地作为资源,需要大家的保护,只有科学、集约的使用土地才能最大限度的发挥出土地价值,而这一切决不是几个土地管理者就能够解决的,必须通过最广泛的媒体宣传介质进行宣传,使之深人人心,广为人知,得到全体土地使用者的支持才能得以顺利推行。
  
  3.3建立现代化信息管理系统
  “工欲善其事必先利其器”,一个现代化的信息管理系统,不仅有利于领导层的决策,统筹全面土地市场管理,而且能够提高工作效率,实现信息直观、动态化管理。因此,我们应充分利用现有条件,不遗余力进行信息系统的现代化建设,相信信息系统的自动化管理也必将使我市土地市场管理实现一个质的飞跃。
  
  3.4制定规范化流程及监管制度
  年租制管理作为土地有偿使用制度的一个重要组成部分,与百姓生活有着更加直接的联系,一个规范、标准的流程不仅可以方便百姓对政策的了解,积极配合政府的行政执法,同时也有利于树立良好的政府工作形象。此外,一个规范的流程还可以细化责任、强化管理,杜绝各种腐败行为的滋生。
  
  3.5强化执法措施和监管力度
  对于目前还不是非常成熟的土地租赁市场,严格执法是完善土地市场管理的有力保证,只有对那些偷逃国家收益,暴力抗法的土地使用者严惩不贷才能保证法律的公信力和公正性,才能保证国家的资产不流失,保护那些合法土地使用者的正当权益。
  由于,土地既是一种重要的财富,也是一种稀缺的自然资源,土地的财富属性与资源属性决议了土地应用中土地运用者应当承当的社会担负。年租制度虽然不像土地出让一次性为地方财政提供大量的资金来源,但它可以促进国有土地收益的可持续发展,是造福子孙的一件好事。因此我们在完善房地产开发等一次性出让的基础上,不断探讨工业、商业等经营性用地的租赁制度改革,逐步以”年租制”作为土地有偿使用制度主要形式,相信在全社会的共同努力下,一定能开创出土地管理市场的新局面。
  
  参考文献:
  1 《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)
  2 王文革《城市土地市场供应法律效果》,法律出版社,2005年第169页,第43页
  3 王卫国《中疆土地权益的法制树立》,中国政法大学出版社,2002年,第65页
  4 迈克尔・D・贝勒斯《法律的准绳-一个规范的剖析》,张文显等译,中国大百科全书出版社,1996年,第429页

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