环境公益诉讼原告资格【环境公益诉讼中的原告起诉资格分析】

来源:摄影 发布时间:2019-01-05 03:58:13 点击:

  摘要近几年,我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索,贵州、江苏、云南等省相继设立环保法庭,初步建立了环境司法审判机制,但是在实践中也暴露出一些问题:我国目前仍缺乏一个系统而完善的环境公益诉讼制度,尤其是如何明确环境公益诉讼中的原告主体,这是一个亟待解决的核心问题。
  关键词环境公益诉讼 原告 起诉资格
  作者简介:张琳,武警医学院(天津)政治理论教研室。
  中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-126-02
  
  一、环境公益诉讼原告起诉资格的法律依据
  2007年底,贵州省清镇市人民法院环境保护法庭刚成立就审结了一起环境公益诉讼,即由贵阳市人民政府所属的“两湖一库”管理局起诉贵州天峰化工有限责任公司,这也是贵州首例环境公益诉讼。2008年,该法庭又受理了贵阳市检察院以民事诉讼原告身份起诉贵阳熊金志等人破坏山林案,这同样也是一起环境公益诉讼。值得注意的是,在这样两起环境公益诉讼的案件中,起诉的原告分别是国家的行政管理机关和国家的监督机关,这不能不算是我国在环境公益诉讼上的突破。
  事实上,根据我国《民事诉讼法》第108条的规定,起诉首先要符合的条件就是:原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。“直接利害关系”就意味着原告必须是被侵害的实体性权利的享有者,且这种权利必须是原告“专属性”或“排他性”的享有。�P在上述的两个案件中,“两湖一库”管理局作为国家行政机关对于红枫湖水库只有行政管理权而无所有权,水资源被污染,受到侵害的是国家对于水资源的所有权,管理局在行政上有失职之嫌,但这并非民事诉讼法中所强调的直接利害关系。而在熊金志案中,被告在水源保护区内修建违章建筑,为贵阳市人民饮用水源带来了安全隐患,侵犯的是整个贵阳市人民的合法权益,与检察院之间并无直接联系。
  另外,在我国《环境保护法》第6条中规定:一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。《水污染防治法》的第10条也规定:任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举。那么,能否将这里的“检举”和“控告”等同为向法院提起环境诉讼呢?笔者认为,这里的“检举”和“控告”应该是向有关的国家机关提出,例如环境行政管理机关,检察机关,公安机关等,并不包括向法院提起环境诉讼。
  由此可见,虽然天峰案和熊志金案分别以“两湖一库”管理局胜诉和调解结案,但是由于缺乏法律上的依据来支持原告的起诉主体资格,这样的案例恐怕难以在全国司法界推广,因此,当前需要迫切解决的问题就是如何界定环境公益诉讼的适格原告。
  要解决这一问题,必须在法律中明确规定环境公益诉讼的原告起诉资格,有以下几个可能的做法:第一,通过司法解释的形式,对相关法律规定中的“检举”、“控告”等词语加以界定,明确规定环境公益诉讼的原告范围,承认任何组织和个人的起诉权;第二,修改《民事诉讼法》以及《行政诉讼法》,在其中进行相应的规定;第三,专门针对公益诉讼立法,对于有权提出公益诉讼的主体做出明确规定。
  二、环境公益诉讼适格原告的确定
  那么,在环境公益诉讼中到底该赋予哪些主体起诉资格呢?在前面两个案例中,已经有了国家的行政管理机关和检察院这两种原告,除此以外,清镇市人民法院环保法庭已经告知了贵阳市“两湖一库”基金会等民间环保组织可以用自己名义提起环境公益诉讼。公民个人发现有污染公共环境的行为,可要求环境行政职能部门做出具体行政行为,在行政职能部门不履行其职责时,公民个人可以行政职能部门为被告提起环境行政公益诉讼。�Q由此可见,清镇市人民法院环保法庭认可了国家的行政管理机关、检察院、民间环保组织以及公民个人提起环境公益诉讼的原告资格,只不过公民个人的起诉资格仅限于环境行政公益诉讼。
  那么,这些为清镇市人民法院环保法庭所认定的主体资格是否都适合呢?
  (一)公民个人
  事实上,我国的最高人民法院一直对于由无关的第三方个人担任环境公益诉讼的原告持反对态度,究其原因,主要是怕管“闲事”的人太多,会出现个人滥诉的情况,加重法院现在已经面临的日益繁重的审判压力。但实际上由无关的个人成为原告,需要付出大量的时间和金钱,还可能得罪当地的污染企业甚至是一些领导,即便能胜诉并获取一定的赔偿,由于环境公益诉讼维护的是社会公众的权益,赔偿的钱并不会给原告,也就会出现一种“一人投入,大家获利”的结果,因此大部分的人会由于趋利的本性而不去管这种“闲事”。所以说这种担心是不必要的。无锡中院就将环保公益诉讼的主体资格大大扩展:不但包括各级检察机关、各级环保行政职能部门,而且纳入了环境保护社团组织、居民社区物业管理部门。可是其成立两个月后并没有受理一起环境公益诉讼,可见,并没有那么多人愿意管“闲事”。
  不过,即便公民个人获取了环境公益诉讼的起诉资格,在进行环境公益诉讼的时候也还是会面临很多问题:在环境污染的案件中,污染方往往是财力雄厚的大企业,甚至是地方财政的支柱,他们为当地创造了大量的税收,提供了大量的就业机会,是当地政府重点保护的对象,因此在诉讼中,公民个人与这些企业之间的力量对比是相当悬殊的;环境侵权案件的因果关系复杂多样,而公民个人往往缺乏专业知识,也无法进入到这些企业的生产过程中去,而取证又涉及到诸多学科和多种技术手段,鉴定费用也是一笔不小的开支,一般人难以承受这种经济压力,导致难以获得证明因果关系的证据。这些问题不解决,公民个人就难以成为环境公益诉讼的原告。
  (二)行政管理机关
  行政管理机关是社会公共利益的维护者,以环保局为例,其本身就有预防和控制对环境的损害的行政职责,当社会公共利益受到损害时,其没有通过行使行政权力加以弥补,要么就是没有履行自己的职责,是消极的不作为,要么就是其权力出现真空,鞭长莫及而无能为力。前一种情况下行政机关的不作为实际上就是一种失职,再让它作为公共利益的代表者提起公益诉讼,其后果是可想而知的;在后一种情况下由行政管理机关提起公益诉讼理论上是可能的,天峰案就是这种理论的实践。但要值得注意的是,在权力的运行中,由于行政权力的二次分配,使得政府各部门的权力染上了地方利益和部门利益的色彩,在这种情况下,倘若得不到地方政府的支持,让其在公益诉讼中维护公共利益是缺乏整体性和可行性的。
  (三)检察机关
  不论是在欧美法系国家还是大陆法系国家,检察机关都被赋予了参与公益诉讼的权利,根据《美国法典》的规定,检察官在涉及联邦利益等七种民事、经济案件时有权参加诉讼,其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》和《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。�R而德国《行政法院法》规定联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州、地方公共利益的代表人,以诉讼参加人的身份参与不同层级的行政法院的诉讼,依法享有上诉权和请求变更权。�S因此,在我国环境公益诉讼制度的具体的构建建议中,人民检察院被推举认为是最适格的原告。有专家认为,应该确立检察院可以提起环境公益诉讼的原则,在没有具体受害人或者作为受害人没有能力提起诉讼的情况下,由检察院代为起诉。但是也有专家认为,检察机关是国家的法律监督机构,由它提起诉讼并不是真正意义上的公益诉讼,而且由拥有强大公权力资源的检察院来进行民事诉讼,容易造成权利体系的失衡。另外,还有一个争议很大的问题是检察机关在其提起的民事诉讼中的法律监督权存在的合理性。当检察机关的诉讼请求被驳回时,是应该上诉呢,还是应该抗诉?检察机关的民事抗诉权会使得民事判决的既判力和审判机关的威信得不到应有的维护,以检察机关来对抗环境行政公益诉讼会妥当一些。另外需要注意的是,环境类的案件的专业性极强,涉及环境污染损害成因难辨、损害结果难防等诸多专业技术性问题,而这些问题光靠检察官办案是很难解决的。不过在实践过程中,检察机关也在不断摸索,希望能有好的解决办法,以贵阳市中院为例,他们就成立了环境保护审判专家咨询委员会,以借助“外脑”加强环境保护案件的审理。这些专家咨询委员会包括13名成员,都是来自全省环境保护、生态资源相关职能部门,都是在各自领域有一定学术造诣并有一定影响力的专家,他们将以专家身份开展咨询工作,独立发表咨询意见,不受任何单位和个人干涉,主要就审判实践中涉及的环保、农业、土地等专业问题,向审判合议庭提供咨询意见;可以开展特定事项的社会调查,向法院提出现场调研的要求,促进司法决策科学化、民主化;此外,贵阳市中院还将通过法定程序,在13名专家咨询委员会成员中依法聘任5名专家担任人民陪审员,直接参与环保一审案件的审理。
  (四)民间环保组织
  环境侵权案件的受害者往往是不特定的多数,而司法活动又有被动性,那么在公益诉讼中,律师就需要依靠一定的社会力量来组织受害人,民间的环保组织就应该能够起到这样一种作用。因此,让民间环保组织有公益诉权,环保界已呼吁了多年。环境立法发达的国家也普遍赋予NGO环境诉讼的原告资格。但是到目前为止,民间组织并没有参与太多的环境公益诉讼,因为他们认为自己并不懂法律,也缺乏相应的能力、经验和足够的积累,来实践这一使命,而且诉讼还需要专门花钱请律师,加上诉讼费、鉴定费以及为此耗费的其他人员的费用,成本颇高。这些问题不解决,缺乏一定力量的支持,民间环保组织就难以胜任。美国在这方面有着很好的示范:美国的公益诉讼律师和非政府的环保组织以及政府的环保资金、技术支持之间建立了紧密地联系,公益诉讼很容易得到两者在各方面的支持,使得公益诉讼在美国得以健康发展。
  从国外环境法的发展来看,环境公益诉讼的原告起诉资格经历了一个从限制到放宽的过程,给予更多的人和组织诉权不仅是减少污染和破坏行为的需要,也是符合世界环境法和诉讼法发展潮流的。不过从上述的分析来看,不论是赋予哪种主体环境公益诉讼的原告起诉资格,在中国目前的实践过程中,还有很多问题需要解决。而目前主要应当明确检察机关的原告主体资格,因为检察机关是当下公共利益的最佳代表者,与公民个人和环保组织相比,更能对抗庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体;与此同时,应当积极培养成熟的正规环保组织,赋予其环境公益诉讼的起诉资格。在这个问题上,我们可以借鉴德国的做法:德国的立法和判例在不同的程度上认可了环保NGO的原告资格,但是这些NGO都是被官方承认的环保NGO,必须是非营利且长期致力于自然保护的组织,必须通过自己的行动能证明其有能力履行此责任。同时,要加强这类组织和律师界的联系,争取社会的资金支持,比如说建立环保基金,来为环保组织起诉提供资金和技术支持。另外法院还应当在诉讼费用及鉴定费用上实行“倾斜”政策,免收诉讼费,鉴定费用判由败诉方承担,通过这些做法进一步扫除实践中的种种障碍。
  所以,依据我国的国情,中国目前的环境公益诉讼原告应当以检察机关为主,正规的环保组织为辅,其他的主体起诉资格的放宽还有待商榷。但不管如何,环境公益诉讼保护的是公共的利益,越多的人能参与进来,公共利益就能得到最好的保护。通过立法解决制度上的种种壁垒,才能充分实现公民的环境权。
  
  注释:
  �穹��民事诉讼法学.北京大学出版社.1992.236.
  �笾菔」笾菔兄屑度嗣穹ㄔ骸⒐笾菔∏逭蚴腥嗣穹ㄔ�创新环保审判工作建设生态文明城市――贵州省贵阳市中级人民法院环境保护审判庭暨贵州省清镇市人民法院环境保护法庭成立周年工作展示.
  �蹯趁�浅析公益诉讼.检察日报.2002-01-18.
  �鹾�行政救济制度研究.北京:法律出版社.1998.
  �禄��贵阳环境保护法庭借助“外脑”加强环保案件审理.2009-06-16.
  �攀骄�德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评.黑龙江省政法管理干部学院学报.2007(4).

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