土地监管的制度缺陷和创新路径探析:深化土地管理制度改革的路径

来源:摄影 发布时间:2019-01-04 04:13:31 点击:

  摘要随着市场经济体制改革地不断深入,土地作为要素进入市场,其经济效益日益凸显。与此同时,地方政府在近些年来“以地生财”,创造“政绩”的做法越来越明显。而从我国目前土地监管这个层面来看,存在着一些制度上的缺陷,从体制上来看土地监管制度不健全,法制不完备。从社会意识来看,我国土地监管的社会意识薄弱,急需加强。在此基础上,提出我国土地监管的创新路径具有十分积极的意义。
  关键词土地监管 经济体制 社会意识
  作者简介:王灵慧,华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理硕士研究生。
  中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-164-02
  
  一、土地监管制度的现状
  我国国家土地管理局成立于1986年,此后我国形成了中央、省、地(市)、县(市)、乡(镇)五级土地管理体系,也逐步形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合、以块为主”为特点的体制格局。1998年,国家机构改革,成立国土资源部,在国土资源部内设立了执法监察局。2003年我国实行了省以下土地垂直管理体制,进一步加强国家对国土资源地宏观调控。2006年7月,国务院办公厅印发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,要求建立国家土地督察制度,在国土资源部设立了国家土地总督察办公室,在全国派驻了9个督察局。可见,近年来,随着土地违法行为的增加,国家采取了一系列措施,发布了一系列《办法》,遗憾的是,这一系列由国家强制主导的、自上而下的制度变革并没有有效遏制土地违法行为。
  二、我国在土地监管中存在的制度缺陷
  (一)体制不健全:委托―代理机制的失灵
  1.中央政府与地方政府的委托―代理机制失灵
  我国相关法律明确规定,城镇土地实行全民所有制,即城镇土地属于国家所有,国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使,也就是说国务院是法定的唯一所有权代表,具有对土地的完全占有、使用、收益、处置的权利。但是,事实上,各级地方政府才是土地的实际占有者,一定程度上对土地具有实际的使用权和处置权。于是,这两者形成了土地管理的委托―代理关系。从委托―代理理论中可以得知代理人并不天然地会完成委托人的委托目标,由于委托人与代理人绩效函数的不一致性及信息的非对称性,极可能出现逆向选择而产生道德风险。
  从我国目前土地监管的现状来看,地方政府与中央政府存在着绩效函数的不一致性:中央政府更多地是从国家的宏观层面来考虑,关注的是带有全局性、阶段性的宏观目标,如耕地保有量、国家粮食安全和社会稳定等;而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标,如城镇建设、经济发展等,尤其是我国财政体制改革以后,地方与中央财政相对独立,使地方政府更关注土地的资产性收益。除此之外,在我国目前的中央政府与地方政府委托―代理关系中,地方政府实际上面对的是一个多任务委托合同,除了有效监管土地外,两者还存在其他的委托合同,如经济增长、地方形象、环境保护、社会治安以及民生问题等。作为理性的“经济人”,中央政府经常会把GDP增长、地方形象等作为评价地方政府官员绩效的主要依据。在这种政绩考核的压力下,同样作为“经济人”的地方政府,也不得不将容易被中央政府观察到的地方经济发展、塑造地方形象作为发展的主要目标,而土地不仅能直接增加大量可支配收入用于政绩工程,增加税收,而且容易控制信息,上级政府并不容易有效观察,因此土地监管的委托任务就被置于相对次要的地位。我国土地监管的困境也就产生了。
  2.地方政府与土地管理部门的委托代理失灵
  从2004开始正式实行省级以下土地管理部门的“垂直管理”。省级国土部门维持现状不变,地(州)、县(市)国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制,以上一级国土资源主管部门党组(党委)管理为主,地方党委协助管理。但市(州、盟)、县(市、旗)国土资源管理部门仍是同级政府的工作部门,其机构编制仍由同级政府管理。�P地方政府与土地管理部门之间也形成了委托―代理关系,地方政府把土地监管的任务委托给土地管理部门。但这两者之间的绩效函数在很多方面也是不能一致的,比如城市规划和地区经济发展与土地监管之间不能协调等,虽然制度规定以垂直领导为主,但是在人事编制、经费安排上都不同程度地受同级政府地干预。一旦政府领导违法批地或干预对违法问题地处理,土地管理部门则无能为力。因此,这种委托―代理关系也导致了土地监管的困难。
  (二)法制不健全
  作为正式制度安排,法律是最规范的正式制度之一。事实上,要真正理顺各级土地监管主体的关系,关键还在于通过立法,合理划分中央和地方之间,以及地方政府和土地管理部门之间的职责权限。然而,现阶段,土地监管的法律不健全。在很多方面仍显得过于原则、笼统、难以操作。比如:土地权属不清。虽然我国宪法和土地法都明确规定:城市市区的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。但是具体到每一块土地,所有制形式和所有权归属有时比较模糊。又如:土地法第二条第三款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。”而“公共利益”本身就是一个十分模糊的概念,这也造成了在土地征用的过程中,假借“公共利益”之名行违法征地之实的案件频繁发生。第83条规定:“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。”这里的“有权制止”的手段是什么,没有明确。因此如何制止,难以实施。由此可见,作为土地管理工作主要依据的《土地管理法》无法满足土地有效监管的执法要求。
  (三)社会意识形态的影响
  诺斯指出:“尽管有一整套不变的规则、检查程序和惩罚措施,在限制个人行为程度上仍存在着相当的可变性,社会强有力的道德和伦理法则是使经济体制可行的社会稳定的要素。”社会意识形态作为处于核心地位的非正式制度安排,对土地地有效监管影响很大。当前,我国社会进入改革攻坚期、社会转型期,经济体制发生重大转变,各方利益错综复杂。地方政府“以地生财”,一味追求GDP,重经济利益,轻资源保护,重眼前利益,轻长远利益,错误的政绩观和发展观,使得其有着更多的违法用地的冲动。此外,在巨大的经济利益刺激下,政府部门领导人很可能为了谋求个人私利,至国法党规与不顾,寻租腐败,从近几年来的各地国土资源部门领导人纷纷落马,可以看出这已经成为土地监管部门的软肋之一。
  三、土地监管的创新路径探析
  (一)健全土地管理体制中的委托――代理机制
  在委托―代理框架内设计激励监督机制,是解决委托―代理机制失灵的核心命题。所谓激励机制,就是委托人设计一套信息激励机制使代理人在决策时,不仅需要参考原有已获知的信息,而且需要参考由信息激励机制所发出的新信息,这些新的信息能够使代理人不会因为隐瞒私人信息或显示虚假信息而获利,甚至会招致更大的损失,从而保证代理人无论是隐瞒信息还是采用虚假信息,进行欺骗都是徒劳无益的。具体的来说,就是中央采用一系列利益协调手段,如:加大对地方政府依法用地行为的奖励力度和违法用地行为的惩罚力度,将违法用地率引入政绩考核体系中,使它成为衡量政府绩效的一个硬性指标;严格落实行政领导问责制,行政领导不仅要对审批用地负责,还要对实际用地负责,即对本行政区域内土地管理秩序混乱、违法违规案件频发,瞒案不报、压案不查,造成耕地面积大量减少的,都要追究责任并严肃处理等,使中央政府与地方政府在土地监管上的效用目标趋于一致。
  委托―代理机制失灵的第二个解决办法是加强对代理人的监督,要设计出一套有效的监督激励契约以诱导每个代理人的行为,保证真实地透露其私人信息、选择更高的努力水平等,从而将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内,达到“激励相容”,使代理人在追求自身效用最大化的同时,实现委托人的效用最大化。�Q我国目前的土地管理监督机制存在着漏洞,首先,土地管理部门下设的土地执法监察机构,由于其隶属于土地管理部门,对土地部门内部的土地操作全过程不能进行全程监察。而且其级别有限,即使发现当地政府部门在土地方面有违法违规行为时,结果也只能是有法不能依,执法不敢严。其次,由于土地管理部门实行垂直领导,其领导人的任免,不由地方人大常委会决定,地方人大的监督作用被弱化。再次,尽管2006年实施的土地督察制度是土地监督制度上的一个创新,国家土地总督察局直接向中央负责,同时由国土资源部向地方派驻土地督察专员,专员对包括省一级在内的地方国土部门的人事任免、土地管理享有弹劾、否决、督办、检查、人员调动等五大权力。但是土地督察局能否保证其独立性,有限的几个人是否监督得好,还存在着诸多疑惑。笔者认为在土地监管过程中各个监督主体要相互配合,协调一致,形成合力,既要提高土地监察人员执法监察工作的积极性,又要保持督察局的独立性,还要加强人大的监督作用。与此同时,积极争取公检法司等部门的密切配合,完备充实土地执法必要地办案供给和办案经费,并建立公开的土地违法立案标准,以利于社会各界监督。
  (二)加强法制建设
  首先、我国现行的《土地管理法》在很多地方已经不能适应社会主义市场经济条件下土地监管中出现的新情况、新问题了,应该对其进行修订和完善,使之具有可操作性、可行性和有效性。比如:使土地所有权主体或代表明确化,我国土地管理制度采取的是使用权与所有权相分离的模式,因此这一点显得尤为重要,特别是农村集体土地,从目前来看集体土地所有权的主体不够明确是个值得深入关注的问题。再者,在执法检查中,对“有权制止”的手段是什么作出明确地规定等。其次、合理界定相关法律概念,当前应尽快以立法的形式对公共利益的范围加以明确,可借鉴国外的经验,采取概括及明确列举相结合的形式界定公共利益的范围等。再次,在基本法律、法规完备的前提下,依法制定专项法规,细化土地资源的管理。在国家级专项法规制定之前,地方人大可根据立法权限,先制定出地方性土地管理的专项法规,以期填补法律空白,便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。
  (三)树立正确的发展观和政绩观
  制度和法律约束虽然对健全土地监管机制有着十分重要的作用,但两者都只规范人们的最低行为标准,而道德建设对人们的影响是深远的,要加强塑造行政人员科学的发展观和正确的政绩观,走出过去发展观的盲区和政绩观的误区。土地是珍贵的自然资源,各级政府行政人员尤其是涉及土地管理领域的领导人员首先应该从思想上深刻地认识到依法、合理利用土地对实现经济社会可持续发展的重大意义。可以通过组织开展各种活动来提高行政人员的政治责任感,使他们能够正确认识和对待手中的权力,抑制利己主义思想,提高法纪观念和廉政意识,真正做到办实事,务实效、求实绩。
  总之,我国土地监管工作任重道远,尤其是在目前我国经济、政治体制转轨的阶段,如何从制度上、根源上来健全土地监管工作,实现土地资源保护和经济发展对土地的需求之间的协调,这是一个战略问题,值得我们深思和研究。
  
  注释:
  �钤��榔迹�恋匦姓�В�泄�嗣翊笱С霭嫔纾�005年版.第223页.
  ��灞��轮贫染�醚В�⑿呕峒瞥霭嫔纾�006年版.第253页.
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