[我国NGO之组织治理问题及其对策探析]什么是城市治理

来源:平面设计 发布时间:2019-03-14 04:10:57 点击:

  [摘 要]本文在分析我国NGO之组织治理存在阿赶的基础上,从政府管理、杜会环境等方面,系统论述了NGO问题的成因,并提出了相应对策。   [关键词]NGO 组织治理问题 对策
  
  非政府组织(NGO)指的是介于政府部门和营利性部门之间,依靠会员交纳的会费、民间捐款或者政府财政拨款等非营利性收入从事服务于社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。作为当代公共治理的重要主体组成部分,NGO对提高社会公共治理,弥补政府失败与市场失灵具有重要意义。改革开放二十多年来,我国NGO得到了较大发展。然而,相对社会公共治理的发展来说,当前。我国NGO发展则显得明显不足。究其原因,包涵着社会公共参与度、政府宏观管理等多方面的历史和现实的成因。但NGO自身存在的问题,则是影响我国NGO发展的内在原因。因此,找准NGO在组织方面存在的问题,明确其成因,是完善NGO,提高其治理能力的重要途径。
  
  1 NGO之组织治理中存在的问�
  
  1.1 组织合法性不足。尽管我国宪法和相关组织法律赋予了公民结社的权利,给予了社会发展相关社团、非盈利性组织的法律法理空间,但审批管理上的监控模式却严重限制了NGO的注册和成立。据有关资料统计当前我国NGO大部分是半官方性质的准政府社团组织,真正的民间性质的草根社团组织数量甚少,而且在存在空间上也只限于环境保护等社会公共治理的边缘地带,没有进入社会公共管理的广泛治理领域。政府对NGO的审批有限,发展有限制导致部分NGO以“黑户”形式存在,政府审批更多的是对做出重大社会治理效果的NGO的追加认可。
  这种方式的组织审批,导致的结果就是我国当前社会公共事务仍然由政府承担,政府让渡给NGO的治理空间有限,这样做不仅限制了NGO的合法性和治理空间,同时对NGO功能定位:组织结构、组织能量和组织人员素质等方面产生了严重的影响。
  1.2 组织功能定位不清与治理边界模糊。一是从官方、半官方性质的社团来说,其明显缺乏独立性和自主活动能力,在行为方式、工作作风方面都具有鲜明的行政作风,相关人员即以事业单位编制人员也较为容易转入公务员队伍,其职能定位具备浓厚的行政配合色彩,受到政府行为影响大,自身职能并不十分明确。二是从草根性质的民间NGO来说,由于长期的防止西方资产阶级自由化思想的影响,我国民间NGO发展与国际NGO发展严重脱轨。其产生也比较晚,其目标较为单一,主要围绕着某一具体环境问题或者权益问题而展开。但当这些具体问题得以解决时,能否进一步推广到其他地区的同类问�的处理则关系到这些组织的生存和发展。事实上,更多组织则在这一环节上难以取得突破性进展而最终未能存在下来,而成为一种临时性的群体组织,组织功能定位的不准确致使的结果则是NGO治理内容的模糊化、治理边界的变动性,这不仅对NGO专业化发展不利,也制约了自身功能的发挥。
  1.3 组织结构问题与治理效率不高。我国NGO在组织结构方面主要存在以下问题:一是官方半官方性质的NGO由于受官僚制的行政管理制度的影响。其结构无论是在层次上也同政府一样存在着管理人员多,办事人员少的”官多民少”现象。二是民间性质的NGO在管理结构上显得过于简单化、事务的处理更多依赖于其领导人和发起人,尤其是对较为弱小的民间环境维权组织来说,更是如此。也正是由于受此种组织架构的影响。NGO的德行完美神话、圣洁神话只能是一种神话,其弥补政府与市场缺陷的功能也是极为有限的。
  1.4 组织人员素质与治理成效有限。然而,由于经费问题上的不足等原因,我国NGO人员素质、功能的不健全,同时也由于公务员队伍和企业高薪队伍对人才的吸引,使得当前我国NGO的人才�乏,官方性质的社团吸纳了大量的政府分流人员和离退休人员,同时NGO自身机制的不健全、功能的不明确也影响丁优秀人才的进入。
  此外,我国NGO在自身监督机制和外在监督机制、组织激励机制、组织的内部认同和社会认同的合法性等方面也存在着诸多问题,但自身组织的功能一结构一人员三个基本层次问题作为其内在的制约因素亟待加以解决。
  
  2 NGO治理问题的成因分析
  
  2.1 组织审批规制限制组织合法发展。当前,我国政府对社团的管理仍处于一种控制型状态。“归口登记、双重负责、分级管理”的监督管理体制,重管理轻权利、重审批轻监督、过分注重于行政手段,严重制约了NGO的合法发展,行政部门的审批限制不仅限制了NGO的行政合法性,同时也较为广泛地影响了社会公众对NGO的认同,更影响了社会公众对NGO的参与程度。
  2.2 组织形成的方式影响功能定位。以我国NGO而言,民间NGO成立的初衷是为了公众利益,然而随着组织的发展,监督机制的不完备,组织有可能为了自己的利益而淡忘了它们本应关注和帮助的对象,甚至成为某个主要捐助者的代理人,从而丧失丁自己的独立性和明确的功能定位。
  从官方性质的社团组织来说,由于对政府的财政依赖,削弱了其批评和监督政府的力量,乃至于成为准政府组织,是典型的政府扶持型的成长。它在组织的设立、人员安排、组织运行等各方面不得不向政府妥协,从而在工作内容上也就不得不是配合政府。对自身组织功能的定位必然要受到严重影响。
  2.3 组织发展阶段限制组织结构。一个组织的发展一般经历着创业阶段、规模化与集约化、精细化、转新与创新阶段,而不同发展阶段对组织结构有着不同的要求,从而也影响着其效率的发挥。就我国NGO发展而言,它尚且处于初步发展阶段,成立时间短。各方面的建设都处于进一步探讨和发展阶段。
  其具体体现为:(1)宣传力度小,理论研究深度还不够;(2)机制不够健全,组织的民主选举机制和有效监督机制的建设仍然处于探索阶段;(3)组织功能尚没有取得明显的社会影响和效应。
  可以说,在我国尽管官方性质浓厚的社团组织成立时限较长,但从NGO意义上来说,我国NGO仍然处于创业阶段,其结构的调整与效率的提升仍然是一个值得在发展中进一步探索的问题。
  2.4 组织资源影响了人员素质的提高。根据现代资源依附理论,员工在经济人理性的选择的基础上,组织资源与组织人员素质无疑有着重大的关系。一方面人员素质作为组织资源的重要构成部分,在组织中发挥着独特的资源优势和作用,另一方面组织硬性资源和软性制度资源同样深刻地影响着组织人员素质的构成和提高。
  一方面,组织硬性资源的缺少尤其是组织资金经费的匮乏,直接对经济人理性的现代人吸引力不足,难以引进优秀人才;另一方面,组织声誉不大,致使NGO工作人员社会认同程度有限,必然也影响到NGO工作人员 的工作认同程度和事业成就感,这就更容易使得优秀人才难以引进的同时内部人才容易流失。
  由此可见,NGO存在的组织治理问题,同时受到了组织产生的形式、发展方式、发展过程中的广泛的组织内在资源因素和外在管理与调控等多因素的影响。
  
  3 完善我国NGO治理的基本对策
  
  3.1 改进政府管理规制,提供治理空间。政府监控型的管理方式是NGO发展滞缓的一大要因,放松政府规制,建立对NGO培育型管理,为NGO治理提供广阔的空间和平台,应着力进行以有限政府为目标、发挥政府在社会公共治理中的元治理角色的功用。
  首先在观念上,政府应当更新认识,破除政府万能论,积极地看待NGO发展对市民社会成熟的推动作用和对社会主义民主政治发展的贡献,正确认识和评估NGO作为现代公共治理主体对弥补政府失败与市场失灵的功用,从和谐社会构建的高度对NGO发展予以积极审批和支持。
  其次,打造有限政府,合理地定位政府职能,将社会自治事务和政府单方面能力完成不了或不太好处理的社会公共事务合理地从当前政府职能中划分出来,为NGO提供合理的治理空间,一般来说主要可从事务的可治性、有效性、合法性等方面综合考虑,确保NGO在正确领域和范畴内发挥其作用。
  再次,强化对NGO的合理监督,改当前遣惩式管理为预防式管理,建立起NGO外在的责任监督机制和经常性监督与不定期监督相结合的有效监督机制,确保NGO的道德纯洁性和治理的有效性。
  3.2 优化组织发展方式,完善功能定位。我国NGO的政府扶持发展方式和局部权利维护的发展途径,制约了NGO的功能定位和健康发展,走公共利益服务路线和独立发展方向,改变当前NGO独立性不强的局面和功能定位不明确的情况,在专业化服务的基础上,提高NGO多元服务功能是一种必然的选择。具体来说,对官方性质的NGO走独立化道路,在人员安排和服务内容上面向市民群体,必需克服的问题即是在政府财政支持为主导的前提下如何克服政府行政事务的影响而不沦陷为行政的附庸。笔者认为,走社区化NGO路线是一种可行选择,寻求经费来源的多元化、社会化,同时对政府财政可以建立专项财政资金与事业投标机制,NGO的经费来源不在依赖当前官方的“跑部钱进”的传统路子,而是政府从财政中确保社会公共事务合作治理的专项财政资金,并将治理事项以项目招标的方式向辖区内的NGO趟开,以供自由竟标。
  要积极扶持草根NGO的发展与壮大。当前迫切的问题即是在改变对NGO尤其是民间NGO的认识的基础上,如何对其进行相关的经费支持以及突破这类组织单向任务完成式发展的局限,做到以维权方式发展起来的NGO在局部权利维护完成之后能够胜利转型成为新的有效的社会公共服务组织或者作为专项权利维护的组织而继续存在。这就不仅要加大资金的援助,同时对其人员进行培训,提高NGO人员素质则也成为必要内容。
  总之,对不同类型的非政府组织应有不同的态度。对服务型非政府组织应大力发展,而对维权型非政府组织则应慎重对待,有选择地予以扶持。因此,循序渐进的战略将是最有利于我国非政府组织整体发展的有效策略选择。
  3.3 借鉴国际经验,改进组织结构。NGO的结构问题可以分为两个层面,以当前较为盛行的一种组织结构模式和管理制度一非政府组织理事会管理机制为例,组织结构问题表现为组织的理事会制度则呈现虚设现象。一是官方性质的NGO机构庞杂。理事会规模过大,有的组织的理事会成员过百人乃至数百人,在事务处理上长期不活动、不开会,理事同组织活动音讯隔绝等问题严重。二是民间性质的NGO在组织治理方面的人治问题。组织创办人往往对该组织的治理有绝对的权力。这种状况,在我国非政府组织发展的初期阶段,是不可避免的。但从长期看,将组织的兴衰依赖于个别人,不利于组织的规范化发展。
  NGO结构必须得到调整,要建立规模适中的以服务为主导的学习型NGO。广是要强调服务质量,要以顾客为导向,在明确任务的基础上,打造合作团队,改进服务方式,建立激励机制并对组织结构进行优化组合,通过引入竞争机制,提升组织的内在活力。二是要注重提高组内人员的整体素质,严格人员准人制度,避免行政冗员的无限制进入;同时,要建立健全学习激励机制与责任机制,注重调动组织成员的积极性和创造性。
  具体可行措施包括,对庞杂的准政府性质的NGO必须实行人员和机构的精简。找准功能定位,提高效率,而对弱小的民间性质的NGO则对其发展予以合理指导。在优化监督的基础上鼓励其不断发展和壮大。
  3.4 增进组织资源,提高人员素质。组织资源缺乏,硬性奖励不足和软性激励的徽弱,是NGO缺乏优秀人才的基本成因。为此,应采取以下基本措施:
  一是建立多方经费筹资机制。在政府财政层面,积极推动政府财政资金资助专项化,确保资金来源的法制化,破除当前以人情关系换取财政经费的怪圈。同时,努力推动经费来源的社区化、社会化和内部集资化,用实在的服务去赢得社区和企业支持,增进组织的美誉度,扩大社会对组织的资助程度。
  二是强化组织的软性资源量,增进组织的信誉资源和内部人员的成就感。为此要切实提高NGO治理绩效,以办实事的形式,改进社会对NGO的认知和认同。为此,迫切需要政府为NGO分化出一定的职能空间来,以便充分发挥NGO的效能。
  3.5 提高NGO领导能力,随着社会决策环境日渐复杂,领导者的素质、决策力、领导力对组织的发展更具有决定性意义。为此。必须提高包括其理事会成员以及组织的各级行政与项目负责人在内的非政府组织的领导人的素质。
  一是要塑就优良的职业道德素质。企业是以金钱、资本为其主要支柱,政府是以国家权力为其主要支柱,而非政府组织则是以道德和道义为其主要支柱的。非政府组织从建立之初,就应成为一种道义的力量和象征,具有道德感召力,其生命之源就在于利他和公益精神,这样的精神支柱使各种身份和背景的人们聚集在一起共同致力于特定社会经济事业。在我国改革与发展的过渡时期,我国非政府组织在某种程度上肩负着一个健康的有较高道德水平的文明社会的希望,它们将身体力行,弘扬社会正气,抵制和消除社会不正之风,对国家机制和市场机制中所产生的不道德因素形成制约。为此,我国非政府组织必须像一个人保护自己的眼睛那样维护自身的道德纯洁性。而非政府组织的道德纯洁性又在很大程度上取决于组织领导人的道德素养。 二是积极接纳和引进专业技术人才。非政府组织是在互助、公益和利他精神的驱动下在社会领域里开展非营利活动,企业则是在利己动机的驱动下在经济领域里开展营利性活动。但是,作为人们的社会活动,特别是建立在个人主动性基础上的民间的社会活动。非政府组织必须积极接纳和引进专业技术人才参与其中,并遵循效率原则。追求投入一产出的效益最大化,只有这样才能够在激烈的竞争中发展壮大起来。
  三是大力弘扬企业家精神。非政府组织所从事的社会活动,同样也是一个不断变化和发展的过程,也是一个不断创新的过程。在社会领域里,同样需要具有企业家精神的人们去冒风险,探索未知领域,尝试新方法,并以巨大的热忱投入所从事的事业之中,引导和推动社会创新。非政府组织同样也要在活动中遵循效率原则。必须进行成本核算,追求在既定投入条件下的产出最大化。非政府组织的资源主要来自捐赠、资助和志愿人员,不必向企业那样对投入资源进行等值的补偿,但是非政府组织必须要像企业那样尽可能有效地运用这些资源,不仅要获得经济效益而且要获得社会效益。具有企业家精神的非政府组织领导人。担当的是社会企业家的角色,承担的是社会企业家的职能。社会企业家精神就是非政府组织领导人应有的工作精神。除此之外,非政府组织领导人依据其所从事的特定活动和特定领域。还必须具有相应的专业知识和专业技能。
  总之,对非政府组织而言,组织治理尚处于初步阶段,惟有通过这种优化政府对NGO的规制管理强化政府支持力度的行政层面合法性的提高,同时,对NGO的服务功能、组织结构与组织资源的从新整合与组织人员素质的全面优化,尤其是对领导决策层能力的强化,才能切实提高NGO的治理效能,真正提升NGO的社会美誉度与合法性,为NGO的治理打下坚实的社会基础。

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