公共政策合法性的构成及合法性困境的突破|公共政策学试题及答案

来源:平面设计 发布时间:2019-01-10 04:15:47 点击:

  摘要公共政策作为政治系统的输出,其合法性需要从形式和内容两方面进规范,形式合法是公共政策合法性的基本要求,内容合法则是公共政策合法性的本质要求。本文通过探究公共政策合法性的构成及形式合法与内容合法两方面的关系,分析公共政策合法性的困境与之的联系,从而为突破公共政策合法性的困境提供解决思路。
  关键词公共政策 政治系统 政策制定
  作者简介:陈宇超,东华大学2009级行政管理专业硕士研究生,研究方向:行政管理与法。
  中图分类号:D08 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)03-151-02
  
  所谓公共政策的合法性,是指公共政策的形式和内容均符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态乃至社会习惯,并由此在社会范围内被承认、认可、接受和遵循。通常,合法性(legitimacy)“即是对统治权力的承认。”公共政策合法性的形式和内容都需要进行规范,内容方面的合法性指的是政策制定的目的,形式方面的合法性则为其提供制度和技术保障。形式合法是公共政策合法性的基本要求,内容合法则是公共政策合法性的本质要求。具体而言,所谓内容合法,即价值层面上的合法性,是指公共政策所规定的行为准则、所施行的谋略、计划、措施等使公众的利益得到协调、平衡,符合多数人的、长远的利益要求。而所谓形式合法,即法律侧面上的合法性,包括外在形式、主体资格、制定程序合法三个层面。
  一、公共政策的形式合法
  由于政策实际上可以被视为政府与相关目标群体之间的一种契约,当政策合法化后,这种契约就以合法的形式确定下来,人们之间的权利和义务也随之确定下来。因此,只有形式上合法的公共政策才会产生约束力,才具有可行性。“公共政策,至少是积极形式的公共政策,是建立在法律基础上的。”因此,政策的形式合法必须具有合法律性(legality)。
  公共政策的形式合法必须包含三个层面,即外在形式、主体资格、制定程序合法。外在形式合法是指制定出来的政策在其书面行文上、在向社会公众颁布的方式上都必须是规范的、合适的。主体资格合法是指公共政策的规划、制定和执行必须是合法的公共权威机构,而且国家组织、政党和领导者等作为决策主体必须服从宪法和各项法律,做到依法行政。制定程序合法是指公共政策在制定、执行、评估过程中,每一环节都必须遵循规定的程序和步骤来进行。公共政策只有取得合法性,才能实现对社会、团体、个人行为的规范和指导,才能得到社会公众的认可和遵从。
  二、公共政策的内容合法
  公共政策是社会利益和价值分配的权威手段。公共政策内容的合法性可以为其赢得必要的民意,而且可为政策执行奠定社会基础,因此是政策系统的追求目标。公共政策要获得合法性,就要充分表达公众的意愿,遵守宪法和法律的规定与程序要求,获得公众的认同,而坚持公共利益的基点则是实现合法性的主要途径。因而,我们应该把公共利益理解为人民群众的共同利益,亦即“最广大人民的根本利益”。公共利益,是一定范围内、凌驾于社会之上的,形式上或实质上的全体或大多数社会成员的共同利益,是影响全体社会成员的具有社会共享性的资源和条件。公共利益是社会或国家占绝对地位的集体利益,而不是私人利益的简单相加,也不是部门利益和团体利益。
  内容合法的基点是公共利益。我国学者俞可平认为“对人类需求的优先考虑必然成为判断公共政策是否合法的最终基础。”究其观点而言,公共政策合法性存在的基础有二:一是社会公众对现行政治体系下社会各组成部分的利益分配模式的认同;二是社会公众对政治体系中统治者所推崇的主流意识形态的承认。公共政策的两方面基础不是完全孤立的,而是相互影响的,特别是前者对后者的影响更大。物质基础决定上层建筑,社会公众往往按照其自身利益的实现程度来选择和接受某种政治价值观。马克思、恩格斯曾经指出:人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。因此,现行公共政策下的利益分配模式是否相对公平,决定了这种模式是否能够得到公众的较普遍承认、被广大民众所选择。而这种“承认”、“选择”,正是主流意识形态得以被肯定的因素之一。
  然而,政府是公民权力的代理人和公共利益的当然代表,其决策权力来源于公民的权力让渡。因此,判断一项政策在内容上是否具有合法性,最根本的一点就是看其立场和出发点是不是公共利益,是否有利于公共利益的发展。公共政策取得和增大合法性的主要途径就是服务于增进公共利益,只有这样才能获得公民最大程度的认可和支持。所以,公共政策的内容合法,也即价值导向应是追求公共利益。公共政策的内容合法,即价值层面上的合法性,是指公共政策所规定的行为准则、所施行的谋略、计划、措施等使公众的利益得到协调、平衡,符合多数人的、长远的利益要求。也就是说,公共利益之所以是公共政策伦理价值的基点,在于公共政策若偏离了这一基点,就失去了其合法性。
  三、公共政策合法性的困境及其突破
  公共政策是利益分配的权威手段,必须承担维护公众利益的责任。在工农仍占绝大多数的当今社会,市场经济的效率取向不仅导致利益主体多元化和利益结构失衡,而且加剧了城乡、区域和行业的差异,造成主流群体(尤其是其中的弱势群体)的利益受损和强弱群体的明显分化。面对这一现实,如果还是简单依靠市场机制配置社会资源,调节公众利益,甚至听任强势群体挤占主流群体的根本利益,必将弱化政策调节利益的功能,导致主流群体对现实的质疑,危及政策乃至政权的合法性。所以,政策制定主体在坚持公众的主体地位、实现其利益最大化的同时,必须正视因追求效率而造成的悬殊的利益差距,并根据“推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持,处于逆势境地的人们”的精神,强化政策的利益分配与补偿功能,维护主流群体的根本利益,使更多社会成员享受发展成果,充分感受政策的合法性与制度的真实性。
  要突破公共政策合法性的困境、实现公共政策的合法化,立足合目的性的视角,各种“形象工程”、“政绩工程”屡遭批评的根本原因是政策制定主体仅考虑自身的利益需求,忽略公众的主体地位,遗忘公共政策的政治和社会责任,最终导致其合目的性的缺失,进而加重合法化的责任。如果合法化主体再淡忘自身的重任,或认为合法化必然产生合法性,忽视对政策的合目的性审查,理应维护的公众利益必然蜕变成虚空的口号,合法化必然蜕变成挤占民利的障眼法,合法化困境自然在所难免。
  面对要突破公共政策合法化问题所带来的政策合法性的困境,我们必须认识到公共政策合法性的两个方面,形式合法与内容合法相辅相成,不可偏废。虽然在部分情况下,内容合法往往会因为形式不合法而导致政策流产,形式合法往往又因为内容不合法而导致政策夭折,但是,当今社会日益理性,遵循政策的形式合法与内容合法能够并行不悖,因为它们拥有共同的价值取向。这是因为作为政策形式合法的重要判断依据的法律,同样也存在着内容合法的问题,应当进行必要的价值判断。在法律实践和一般语境中,法律规范只要与宪法的原则或精神不相抵触,它们的合法律性常被等同于合法性,并不再深究合法性的本源意义。但从学理上讲,对法律合法性的判断则要在它们与宪法不相抵触的基础上,依赖宪法为它们提供终极意义的价值证明。对宪法而言,虽不存在上位法对它的制约,但“宪法无论具有何种形式上的优势,只要它所创建的规则与程序不能响应共同体的根本利益,那么它就无法赋予政治现实以形式,充当政治活动的真正标准。”可见,“价值观是法律的实质”,“价值观为法律的理论和实践提供了基础、目标和方向。”所以,形式合法和内容合法两者相互作用相伴相生,共同组成了公共政策的合法性。想要突破公共政策合法性的困境,必须将形式合法与内容合法有机统一。
  首先,坚持公共利益的基点是公共政策获得公众认同的前提。公众认同是政治合法性的根本性问题,公共认同的场所便是公共论坛,公共利益的生成有赖于民主的公共论坛。基于平等协商的公共论坛所达成共识的公共决策,自然就体现了公共利益的要求,也就可以获得公众的认同,具有了合法性的前提。其次,坚持公共利益的基点是社会价值规范对政治规范的必然性要求。现代市民社会的政治组织的合法性权威要求其必须保持与社会基本价值规范的同一性,而公共利益是现代市民社会最基本的价值规范。换言之,坚持公共利益,政治统治与管理就是具有合法性的。最后,坚持公共利益的基点是公共政策合法律性的根据。现代法治国家的基本要求之一,便是公共政策必须合乎法律的要求。合法律性,是公共政策合法性的最基本前提。
  加强相辅相成的两个方面,虽然能够很好地起到缓解公共政策合法性的困境,但是,立足形式合法和内容合法统一的原则,要突破公共政策合法性的困境、实现公共政策的合法化既是一个技术问题,又是一个政治问题。在技术问题方面,公共政策合法化主体必须考虑如何完善合法化的形式,巩固政策的合法地位;在政治问题方面,政策合法化则应立足合法性的视角进行内容审查,有效化解实践中的困境。这样,对内容的理性考虑并没有否定形式的规范性功能,反而为形式设置了价值标准,使政策的合法地位充满人文情怀,更具社会基础;而形式也为内容的合法性诉求提供了合理空间与制度保障,从而保证了合法化的秩序和效率。充分发挥合法化的技术优势,确保合法化的政治价值,合法化也因此成为两个主体、两种力量合作的平台。通过这一平台,合法化主体既能充分认识自身的权限与责任,又能真实感受公众对合法化的参与和监督;公众既能充分感受民主社会中的人格尊严,珍惜并合理行使其民主权利,又能发挥其道德与智力优势,使合法化更加规范,更具现实意义。因此,在形式与内容的统一中进行合法化,应该成为行政责任和制度安排,而且应彰显其中的伦理意境和人文精神,从而昭示公众作为社会主体的终极价值与合法化的目的性意义、突破公共政策合法性的困境。
  
  参考文献:
  [1]让・马克・夸克著.佟心平等译.合法性与政治.中央编译出版社.2002.
  [2]詹姆斯・E・安德森著.唐亮译.公共政策.华夏出版社.1990.
  [3]俞可平.全球化时代的“社会主义”.中央编译出版社.1998.
  [4]H.George Frederickson.New Public Administration.TheUniversity of Alabama Press.1980.

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