西方国家公民利益诉求机制对完善我国信访制度的启示:西方国家最为频繁的公民活动

来源:平面设计 发布时间:2019-01-06 03:59:51 点击:

  摘要信访制度作为一项具有中国特色政治参与和民主监督的政治制度,对缓解社会矛盾与维护社会稳定发挥了积极的作用。但在社会转型过程中,大量社会矛盾通过信访窗口不断涌现,严重影响到社会的稳定,同时使信访制度陷入困境。对此,本文就我国当前的信访制度所面临的体制和现实困境、西方国家公民利益诉求机制及特点进行了探索,并对完善我国信访制度提出了相关建议。
  关键词信访制度 公民利益诉求 信访制度
  作者简介:王涛,云南大学公管学院政治系。
  中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-145-03
  
  在我国,信访制度自1951年确立以来已近60年历史,很长一段时间里,它在政治参与和民主监督方面发挥了积极的作用。然而,随着改革的不断深入,利益主体进一步分化与重组,各类社会矛盾通过信访这个窗口大量涌现。虽然2004年国务院对《信访条例》进行了多处修改,但信访制度体制性和现实性问题依然存在。因此,对信访制度的完善迫在眉睫。与此同时,西方的公民利益诉求机制却卓有成效。尽管东西方社会存在很大的差异,但在维护政治安全和社会稳定,调解纠纷,权利救济方面,两种制度有着相似的功能。所以,笔者对西方公民利益诉求机制进行了一些浅显的探索,期望对完善我国信访制度产生一些启示。
  一、我国现行信访制度所面临的困境
  1995年国务院颁布《信访条例》,2004年国家对其进行了多处修改,并于2005年5月1日起实施。新《信访条例》按照以人为本,构建社会主义和谐社会和加强民主法治建设的要求,对信访原则、信访渠道、信访事项的提出、受理、办理、督办及法律责任等方面做出了规范,尤其对信访程序和信访责任做了强化。①但是期望它能解决各类矛盾纠纷,难免过于乐观。现行信访制度诸多方面还存在着不足,表现如下:
  (一)现行信访制度的体制困境
  1.信访制度的法律依据不足。通过查阅资料,新中国建立以来关于信访的规定有:1951年政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》;1957年,第一次全国信访工作会议起草的《中国共产党各级党委机关处理人民来信接待群众来访工作暂行办法(草案)》;1982年,全国召开了两次信访工作会议发布的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》;1987年中纪委发布的《中央纪律检查委员会关于处理检举、控告和申诉的若干规定》;1995年国务院颁布的《信访条例》。可见上述规定均属行政法规,并非全国人大通过的国家法律。尽管它们在全国范围内具有法律效力,但是与法律相比较,其地位和功能还是有限的。现行的《信访条例》适用范围仅仅是行政系统,用它来指导新时期复杂而又繁琐的信访工作就捉襟见肘了。
  2.信访制度的程序建设不足。在我国信访程序如下:各机构内部设立的信访部门,接收或接待来信、来访人员,并对来信来访按其内容由信访部门按照“属地管理、分级负责,谁主管,谁负责”的原则统一交办,对可能造成社会影响重大的信访事件,则由受理单位专门发函交办或电话交办。于是,信访部门就成了一个“邮局”,只起传递作用。但实际上,信访、来访人所反映的问题,就是为了使问题得到圆满解决。“谁主管,谁负责”就把皮球推给了下级机关,下级机关一旦出了问题,要么不愿解决,要么解决不当。
  3.信访机构庞大且涣散。我国从中央到地方,各级党委、政府、人大、法院、检察院和相关职能部门都设有信访机构,但这些机构没有严格的隶属关系,上级对下级只起指导作用,相互的协调沟通能力十分有限。在实践中,各个信访机构价值取向不同,职权不同,工作方式不同,于是不同层次不同部门的信访机构难免在交往中出现内耗。
  (二)现行信访制度的现实困境
  1.信访成本较高,但收效较低。信访、上访是需要成本的,它主要包括收集和制作资料的费用、交通费用及食宿费用等,此外,还包括一些投诉人因打击报复而蒙受的侵害。结果出现三种情况:一是少数投诉有效被解决;二是初次上访无果,导致重复上访;三是反映情况被层层转办,消失于无形。从信访活动的实效来看,“某市自2001年到2004年,个人重访和集体重访的比例基本上在60%-70%之间”。�Q
  2.地方政府重视信访工作,但又被现行的上访考评制度所束缚。为了“维稳”,中央政府把信访工作作为地方政府重要考评指标之一。因此,各级地方政府非常重视信访工作,但又被“哪个地方上访人数多,上访重大事件多,当地在“社会治安”上就会扣分”的规定所束缚。于是地方政府为了考评,不惜非法制止信访上访,甚至对信访人打击报复,强制遣送等等。
  3.重“访”轻“信”,信访的“人治”色彩浓厚。中国长期的封建社会中逐步形成了“清官情结”,时至今日,在人民利益受到侵害时,首先想到的是拉关系、托人情,还自己一个公道。人们普遍信奉“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”;“红头文件”不如“黑头文件”,“笔头指示”不如“口头指示”。
  二、西方国家公民利益诉求机制及特点
  同我国一样,在西方国家也有与信访相类似的制度,只是在称谓上有所不同,笔者权且称它为公民利益表达机制。同我国信访制度边缘化地位不同,西方公民利益表达机制有明确的法律定位。本文主要引述瑞典、法国和加拿大的公民利益诉求机制。
  (一)西方国家公民利益诉求机制
  1.瑞典的调查官制度。瑞典法律的根本原则是保护个人的权力,根据这一原则瑞典设计了调查官制度。(1)议会调查官。议会调查官的权利由宪法赋予,是议会对政府行使管理权的方式。它有权监督中央及地方政府机构及其工作人员和其他管理公共事务的人员。任何遭到不公正对待的个人都可以向议会调查官递交书面投诉信。议会调查官办公室享有充分的自主权,议会无权对其发布指令。但调查官需要向议会的相关委员会提交年度报告。(2)政府任命的调查官。包括消费者权益调查官、男女平等调查官、种族歧视调查官、儿童事务调查官、残疾人调查官和性取向调查官。他们与相关机构打交道,维护不同社会群体的利益。(3)新闻调查官。新闻调查官由议会调查官、法庭协会主席和新闻俱乐部特别委员会任命。新闻调查官负责受理有关违反报界职业道德的投诉,并在当事人的同意下有权进行调查。
  2.法国的信访制度。法国的信访机制包括下列几个方面:(1)总统府通信局。总统通信局是总统办公厅下属机构,相对独立,主要负责处理公民给总统的来信来电,其程序:一是所有来信经过安检后进行电脑登记;二是每天从中选出一到二件给总统阅,选出五十到六十件给总统顾问阅;三是对公民来信件件回复,复信率高达95%。不接待公民来访。(2)共和国协调员制度。它根据《共和国协调员法》设立,由总统任命一名共和国协调员,由他组织成立协调员办公室,地位完全独立。《共和国协调员法》规定,行政协调员有7项权利:调查权、调停权、建议权、报告权、命令权、追诉权、促进行政改革权,此外还规定,协调员在行使职权时,除涉及国防、国家安全、外交政策的,有权查询所有的行政档案或文件。�R
  3.加拿大的公民投诉机制。首先,加拿大公民投诉的途径有两种:一是通过所在地区的议员代为反映;二是就政府部门职权范围内的事项向各级政府专设的投诉部门反映。其次,加拿大为公民利益诉求设立多种专员署:一是联邦申诉专员署,它设立在议会下面,完全独立于各党派和政府机构,主要受理对联邦政府各部门在行政中的过失投诉,并提出要求或建议,要求相关部门加以解决,否则向议会报告并公之于众;二是联邦廉政专员署,该署的作用是对联邦政府官员和掌有重大决策权和重要财政权的人员进行监督,它不以查处为主而是以预防不良行政行为为目的;三是各省操守专员署,他独立于各党派和政府各部门,对议会负责,其职责和职权是受理公民、公司、团体组织等提出的对政府部门和公营机构的投诉,它有权对此展开独立调查,要求或建议有关政府部门修改法律或改变行政行为。�S
  (二)西方国家公民利益诉求机制的特点
  1.制度的法制性。西方国家公民利益诉求机制是市场经济与民主政治发展的产物。市场经济本质上是法制经济,而民主政治的发展也必然要求有法律的保障,所以在公民利益诉求机制上就表现出强有力的法制性。例如,1809年瑞典议会通过了一部以国王和议会分权为原则的宪法,该宪法规定由议会选举产生内政监察员,其职责是监督所有行政官和法官法律、法令的遵守。之后,在瑞典产生的议会调查官制度,宪法明确赋予了调查官的权限。1973法国颁布了《共和国协调员法》,它对协调员的产生、职责、权力、工作程序等作了明确的规定。
  2.机构的独立性。无论西方国家的调查官制度,还是共和国协调员制度,亦或者是申诉专员制度,都具有相当程度的独立性,它们不受行政的干涉,只对议会负责。调查官、协调员和申诉专员虽然称谓各不相同,产生方式不同,但都独立于各党派和各政府工作部门。因此,他们在受理公民投诉,监督政府时强而有力。
  三、对完善我国信访制度的启示
  (一)尽快出台《信访法》,实现信访的法制化
  西方国家公民利益诉求机制在维护公民利益,社会稳定,政治民主方面发挥着积极而富有成效的作用。究其原因,该机制有法可依。有了宪法和其他法律、法规的保障,它运行起来就游刃有余。反之,在我国有关信访制度的立法还是空白,对信访的性质、地位、作用、原则、程序等规定,仅仅来自于条例或者文件。在实际工作中,就出现了下列两种结果:一是夸大信访作用,导致“人治”大于“法治”,最终“人治”与“专制”变强,“法治”与“民主”变弱。二是信访工作“名不正言不顺”,处于尴尬境地。新《信访条例》作为一部行政法规,其法律地位较低,约束力小,操作性差,一些原则性问题,特别是涉及保障公民基本权利的内容无法在行政性法规中规范,这些都使我国目前的信访机构的法律地位不明确。所以,信访制度应该纳入国家法制体系,在有序开展工作的同时,不能打破行政与立法、司法权力之间制约与平衡的关系。更为紧迫的是人大要尽快出台一部权威性的法律,体现和保障公民的基本权利,明确规定信访机构的地位、责任、权力和程序,这是依法信访,合法信访应有之义。
  (二)建立独立的信访制度
  西方国家公民利益诉求机制有着鲜明的独立性,这对我国信访制度的完善有很大的启示。笔者认为要建立独立的信访机制,应从以下三个方面入手:首先,建立独立的信访机构。从我国国家机构的设置上看,信访与人大的职责具有很强的一致性。《选举法》规定人大代表有法律上的义务与选民联系,听取其投诉并为其解决问题。群众上访找政府,有时候与正当程序无法兼容,而交给各级人大就符合法理。所以人大受理信访名正言顺合理合法。具体来讲,就是把一府两院的信访工作全部集中到各级人民代表大会;与此相应,把各级党委和党的干部的信访工作全部集中到各级党的代表大会。这样,人大代表和党代表与人民紧密地联系起来,可以更好地开展工作,为人民服务。其次,建立独立的工作人员。目前,我国各级党委、立法机关、行政机关和司法机关都设有信访机构,其工作人员不得不接受隶属部门的全面领导,而相关部门的领导难免凭借各种各样的原因,直接或间接地影响着信访工作的开展,其成效大打折扣。所以,信访工作人员应由相应一级的人大会议和党代会议选举产生,专职,其工作不受任何政府部门干涉,接受同级人大、党委和广大人民群众监督。最后,建立独立的经费来源。以往信访工作的经费由同级财政拨付,致使信访机构与政府部门成为利益共同体,这给信访工作带来极大的制约。因此,如果由国家财政设立信访基金,各级信访部门统一预算,专款专用,上述弊病就能大大克服。
  (三)提高信访工作的权威性
  在我国近些年来,信访、来访急剧增多,一方面信访工作人员疲于奔命,另一方面群众怨声载道。分析其原因,一是信访机构权限模糊,只有“转交权”,没有“处置权”;只有“建议权”,没有“命令权”。二是政府相关部门“既做运动员,又做裁判员”,对投诉问题不处理或处理不公正不公平,造成重复信访、越级上访,集体上访,甚至暴力上访。而在法国,协调员具有广泛而真实的权力,包括调查权、命令权和追诉权等7项权利,这从根本上就保证了协调工作的权威性高效性。所以,这就要求法律赋予信访机构广泛而真实的权力,在解决问题时易于操作。这些权力应该包括调查权、督办权、直接处理权、处罚权、向媒体发布处理结果的权力等等。同时,加强对信访工作人员法制教育、德治教育,使信访工作人员时刻牢记自己的工作宗旨,合法地、有效地、积极地解决矛盾和化解纠纷,全心全意为人民服务。
  我国正处在社会转型期,各种各样的矛盾必然相互交织,错综复杂,社会不稳定的因素也越来越多。所以在此期间建立一些行之有效的制度和规范就显得尤为重要。信访制度作为社会的安全阀,能否合法有序有效地运作关系到社会是否稳定,人民需求能否满足的大局。因此,如果我们能从多个角度、多个层面出发,包容并纳,革故鼎新,取其精华,去其糟粕,那么信访制度就会大有作为。
  
  注释:
  ①傅颖,王莉.刍议信访制度改革及其价值取向――以新旧《信访条例》比较为视角.江西行政学院学报.2005(7).
  �Q李蓉蓉.信访与地方政府治理中的问答.中国行政管理.2006(1).
  �R钱先发.法国信访工作概览.楚天主人.2006(3\4).
  �S胡冰.国外民怨表达机制与我国新房体制改革.特区理论与实践.2003(12).
  
  参考文献:
  [1]谢庆奎.当代中国政府与政治.北京:高等教育出版社.2003.
  [2][美]乔治・弗雷德里克森.公共行政的精神.北京:中国人民大学出版社.2003.
  [3][法]让―马克・夸克/Jean―Marc・Coicaud.合法性与政治.北京:中央编译出版社.2008.
  [4]于建嵘.中国信访制度批判.中国改革.2005(2).
  [5]李庆华.西方国家的议会监督专员制度.人大研究.2002(9).
  [6]陈中泽,何琳.英法行政诉讼外救济手段比较与借鉴.武汉理工大学学报.2003(6).
  [7]胡兵.国外民愿表达机制与我国信访体制改革.特区理论与实践.2003(2).
  [8]邓伟.信访的困境与出路.求实.2005(3).
  [9]姜明安.信访制度需要创新机制.时事报告.2004(2).
  [10]王学军.中国信访体制的功能、问题和改革思路.湖北社会科学.2003(1).
  [11]曲广娣.信访制度比较谈.大庆师范学院学报.2008(5).
  [12]陈柳裕.论信访制度的完善.学习月刊.2005(1).
  [13]林鸿潮.试论信访的功能收缩与制度重构.重庆社会科学.2005(1).

推荐访问:诉求 信访 西方国家 公民
上一篇:东西德统一代价【论现代军队应具备的“军德”与其培养方案】
下一篇:最后一页

Copyright @ 2013 - 2018 易啊教育网_免费学习教育网_自学.励志.成长! All Rights Reserved

易啊教育网_免费学习教育网_自学.励志.成长! 版权所有 湘ICP备11019447号-75