外国土地三权分置问题研究 武汉市城郊土地闲置问题研究

来源:美术 发布时间:2019-05-15 04:08:34 点击:

  摘要:武汉市位于我国中部地区,在中部崛起战略的实施中发挥着重要的作用。随着近些年城市化发展步伐明显加快,武汉的发展关系到整个中部地区的持久发展力,武汉城郊出现的土地闲置、弃耕抛荒现象,浪费了土地资源,破环了资源节约理念,阻碍了“两型社会”的建设步伐。解决城郊土地闲置,提高耕地利用率对推动“两型社会”建设,发挥武汉市在中部崛起的发展进程中有着重大意义。
  关键词:城郊地区; 土地闲置;对策建议
  中图分类号:F301.0 文献标识码:A 文章编号:
  
  1 绪论
  1. 1土地闲置的定义
  国土资源部2012年颁布的新《闲置土地处置办法》规定使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定的期限未动工开发建设的土地。有以下情形之一可认定为土地闲置:一、国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发日期,自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的;二、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额不足25%,且未经批准中止开发建设连续满一年的;三、法律、行政法规规定的其他情形。此类情形在城郊地区较为显著。随着近几年武汉城市化加快,武汉市城郊土地闲置、荒废问题也逐步暴露。 [6]
  1.2武汉市江夏区土地闲置现状
  江夏区地处武汉南大门,东接鄂州,南通咸宁,西临长江,北连东湖高新技术开发区。总面积2018.98平方公里。全区共有12个乡、镇、街,总人口63.03万,乡村人口40.26万,城镇人口22.77万。2008年,江夏区因农村劳动力短缺与基础设施不足、土地流转机制不健全等原因,闲置土地面积达2.3138万亩。呈现出了“利用效率低,空心村多,空闲地多”的“一低两多”的特点。有的村落,空心村比例超过了30%。随着城市化的高速发展,农村建设用地逆向扩张,两种合力挤压下,各级政府在“保增长、保民生、保红线”之间左右为难。据统计,1997~2008年全区减少土地面积2642.97公顷,年均减少528.59公顷/年。其中2008年非农业建设占用耕地557.64公顷,农业结构调整占用耕地340.92公顷,生态退耕占用耕地252.87公顷;同期开发复垦增加耕地142.56公顷,2008年全区净减少耕地1008.87公顷,耕地面积减少速度不断加快。由于人口持续增加,人均耕地减少,人地矛盾日益尖锐的。因此,解决土地闲置问题刻不容缓。[1]
  2.城郊土地闲置的原因
  城郊土地的闲置原因是多方面的。市场机制的缺位、法律体系的缺陷、管理理念的陈旧以及技术手段的落后是问题的根本。笔者认为主要存在以下几个方面:
  2.1社会经济结构调整因素。改革开放以来,农民就业门路逐渐扩大,收入渠道明显增多,进而降低了农民对土地的依赖。2012年的政府工作报告中指出,我国城镇化率已超过50%。[7]城市化的飞速发展促使企业扩张加速,吸收了大批劳工就业的同时也占据了大面积的城郊土地。传统以农为生的农民,观念上受到了很大的冲击。农民的就业、生存和发展的空间更加广阔。农民认识的提高和就业方式的改变,心理上和经济上都对土地的依赖性开始降低,逐渐从低效的土地上解放出来,追求和向往富裕的新的生活方式,“打工潮”的出现,正是农村劳动力分化流动的直接体现。留守农村人口成为了发展农村经济的隐患和土地闲置问题的直接原因。这一现象在城郊地区较为突出。[2]
  2.2地产企业的投机行为。城郊土地有独到的地理位置优势,由于土地供给的有限性和土地需求的无限性,地价上涨较快。更多的开发商取得土地使用权后并不急于开发,而是等待地价继续上涨再将土地卖出。江夏区“十一五”期间引进项目149个,占已供面积的37.51%,未动工的项目高达92个,占审批项目总数29.4%。[1]部分地产企业因为资金不足,没有足够的资金在规定的期限内完成开发建设,使整个开发过程断断续续,造成土地闲置。部分地产相关企业疾呼“地荒”,另一部分土地开发商囤地后缓慢开发,土地供需不平衡,闲置问题得不到有效解决。于是,一些城市出现了怪象:一边是“老地主”闲置多年,不见动工。另一边却是地价飙涨,“新地主”相继诞生。土地投机行为是土地闲置的一个重要原因。[3]
  2.3片面追求经济发展,侵占大量郊区耕地。2008年江夏区生产总值162.2亿元,同比增长17.8%。“十一五”期间,协议投资489亿元。经济增长中转让土地收入占据较大比例。对已经获取土地使用权,但仍完全未动工项目的企业,政府部门采取默许态度,或者取消上交土地闲置税。全区900公顷的年新增建设用地总量难以满足各项建设需要。由于建设用地指标不足,就不可避免地或多或少要占用耕地。最终就造成了各级政府在“保增长、保民生、保红线”之间左右为难的局面。因此,发展的同时,不能只片面追求经济效益,更应该注重社会效应。
  2.4政府监管不到位,违规使用土地资源
  2006年-2010年期间,江夏区违法用地宗数较以前有明显下降。这与政府部门加大在土地交易使用中监管力度密不可分。如果监管长期缺失,土地交易过程中容易发生腐败贪污行为,影响政府公信力。同时,污染是导致耕地肥力下降,土地面积减少的原因,也是导致土地闲置问题的诱因。耕地的减少和闲置土地增加是一个问题的两个方面,它们是一对孪生姐妹。近10年来,每年因建设需要减少的100多万亩耕地中的40%是属于虚假需求。违规使用土地资源与土地污染问题不容小觑。[4]
  3.土地闲置问题的危害
  土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源,加剧了人地矛盾,还占用了大量的建设用地指标。[2]减少社会经济效益。因土地延迟开发,本来是正常情况下的项目,建成后理应包括提供就业机会、税收等的经济效应推迟兑现。这都是实实在在的损失。据粗略估算, 全国每年因土地闲置而减少GDP 约1万亿元,利税1千多亿元。诱发投机炒作。企业以囤积居奇、谋取暴利为目的而形成的“闲置土地”。通过人为操纵推动地价、房价攀高, 滋生房地产泡沫,进而诱发经济危机甚至金融危机,给国民经济运行带来不安全因素。因此,无论是哪种类型,最终受害的都是广大消费者,无疑加重了群众的负担。对社会建设造成了极大的隐患。
  4.武汉城郊土地闲置的政策建议
  4.1发挥政府主导作用,建立土地流转机制
  解决土地闲置问题政府应发挥主导作用。多数农民工最终还是要回到农村的,到那时土地仍是最重要的生产资料,如果现在任其荒废,今后复垦并非轻而易举。既不能坐视不管,也不能急于求成。因此,政府应建立合理的土地流转机制,利用城市规划等手段在土地初步使用过程中,将规划机制充分利用。因此要健全和建立土地流转机制,杜绝机制不完善,监管不到位而导致土地的闲置荒废现象。通过流转机制解决土地合理分配,分析土地使用效率规律,为土地闲置的处理提供参考依据。
  4.2加强土地监管,加大处罚力度
  闲置土地的处置应该保持严字当头、强化法规、严肃查处、有法必依,执法必严的基本准则。对现有的闲置土地按照闲置原因进行分类,属于规划调整等原因导致闲置的,要尽快落实各相关规划的衔接;属于开发商投机行为导致闲置的,要做到应罚尽罚、应收尽收。特别是对闲置2年以上的各类建设用地进行全面清查,采取措施,及时收回。闲置土地收回后,优先安排民生用地,主要用于保障性住房用地,解决低收入家庭的住房问题,缓解住宅用地供应紧张的矛盾。 [6]

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