王海现象的法律思考 对“邯郸现象”的法律思考

来源:建站 发布时间:2019-01-07 04:13:07 点击:

  摘要本文从“邯郸现象”为切入点,探讨了现今地方政府普遍存在的官员在任期内频繁更换的现象并分析了其危害,提出了进一步完善法律法规,使官员的离任合法化、程序化的建议和措施。
  关键词邯郸现象 任期 选举权
  作者简介:陈立飞,中国政法大学证据科学研究院硕士研究生。
  中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-168-02
  
  多年前,扬子晚报登过这样的文章,河北邯郸15年换了9任市长。该现象被媒体称为“邯郸现象”――官员被频繁更换。但至今,“邯郸现象”并没得到有关部门的重视,致使“邯郸现象”成了全国现象。《宪法》第101条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、……镇长和副镇长。”根据该条的含义,我国省级以下的政府正副级领导人都应有地方各级人民代表大会选举产生。同时,《我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第58条规定:“地方各级人民政府每届任期五年。”
  显然,“邯郸现象”是严重违背宪法和地方各级人民组织法的规定的。笔者认为,《我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第58条有两层含义:一是由选举产生的地方各级人民政府领导人每届工作满五年后,须经过再次选举产生新一届地方政府领导。其实质意义在于限制地方政府领导人的任职年限。二是由选举产生的地方各级人民政府的领导在一个五年任期内,非经法定事由,不得被撤换。在这一层面上,其实质意义在于保障人民代表选出的领导人能在任期内一直行使人民赋予的职权。
  但实践中,这条法律几乎成了一纸空文。市长、县长且不说,就拿省长来说,由人民代表选举产生的省长、副省长在一个任期内被调任的现象非常普遍。笔者对此做了一个统计,自2003年1月各省第十届人民代表大会选举产生省长后到2008年1月第十一届人民代表大会选举产生新的省长前,各省的省长、直辖市市长、自治区主席大多发生了变化。统计中,发现从2003年1月各省第十届人民代表大会选举产生本届政府的第一任省长后到2008年1月各省第十一届人民代表大会召开前,全国31个省、直辖市、自治区产生省长、市长、自治区主席共61人,平均1.97人;从2003年1月到2010年11月,这7年10个月时间全国31个省、直辖市、自治区产生省长、市长、自治区主席76人,平均2.45人。31个省的省长十届政府任职期间其任职年限平均为2.54年。以上数据只是对选举法规定的应由选举产生的省长的换任的一个统计。对于其他应该由选举产生的官员的任职离职情况我们也许可以窥一斑而见全貌。
  选举产生的领导在任期内被调任,这种现象和依法治国的理念是格格不入的,它产生了诸多危害:
  一、从法律角度讲,侵犯公民的选举权
  选举产生的领导在任期内被调任,这就不得不让我们思考选举和调任之间的冲突。选民选举的官员被调任是应允许的还是该禁止的?在法治国家,选民选举产生的官员是禁止被调动的。其原因如下:
  (一)选举是政府合法性的基本来源
  对国家政权而言,“合法性即是对统治权力的承认”。在我国,宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民参与国家管理的最根本的方式是选举自己的代表,由代表选举省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、乡长和副乡长组成自己的人民政府。“作为不同于世袭和任命等方式的一种产生国家公职人员的方法,选举意味普通公民能根据自己的意愿自由选择能代表他们利益的人参与政权,行使国家权力和进行政治决策。”可见,我国各级地方政府的主要行政官员是选举产生,即各级地方主要行政官员由选举产生是唯一合法的产生方式。实践中,往往存在对人民代表选举产生的官员的调任。调任包括两种方式,一是把经依法选举产生的行政官员在任期内调走;二是未经选举或依法律而直接任命行政官员,比如代省长、代市长等。显然,对这些选举产生的行政官员的调任是没法律依据的。下面就以省长为例来分析该现象。
  1.代省长的权力来源的合法性
  先讨论代省长的权力合法性从何而来。虽然在省长前面加个“代”字,但其行使的政府权力却是实质上的。未经代表大会选举产生的代省长其权力是谁赋予的?其行使政府权力有何法律依据?在美国也有代理州长这一说法,但美国州宪法对代理州长的产生有严格的法律规定和程序。如伊利诺州宪法第五条第六款第一项规定:在州长空缺的情况下,继任州长或代理州长的职位的人选顺序依次是副州长、总检察长、州务部长,然后是依据法律产生。在我国各级人民政府组织法中,对省长、副省长空缺情况下的继任人选并没法律规定。代省长的产生既没有法律依据,也不是由人民代表大会选举产生,那么其权力来源的合法性是值得质疑的。同时,在这种法律空白下,不免产生由上级任命代省长的现象。
  2.省长在任期内被调任的合法性
  省长是由人民代表选举产生。在法治国家,省长的任职有严格的法律程序;同样,省长的去职也应是依据法律程序。比如,美国伊利诺州宪法第五条第六款第一项规定:州长由于死亡、弹劾、任职资格不合格、辞职或其他不能履行职责的原因而离职时,按法律规定的继任顺序由他人代为履行职责直到任期结束或直到州长不能履行职责的原因消除。就是说,州长在任期内去职的原因主要由死亡、遭弹劾、履职不合格、辞职或疾病等原因。同样,在我国,省长去职的原因也当然是死亡、遭罢免、失去任职资格、辞职或疾病等原因。但我国法律对这一方面并没明确的规定,导致省长、市长在任期内被调走。这种调任行为与公民选举权是冲突的。
  (二)保障选举结果是选举权的实质内容
  有学者认为,选举权的内容包括资格确认权、提名权、投票表决权。“选举资格被国家登记确认是公民的权利,同时也是选举权的重要内容。”“提名推荐候选人是选举活动的重要组成部分,在当代国家,大都规定了选民享有提名推荐候选人的权利。”投票表决权是选举权行使的最直接、最重要的方式。也是选举权最主要的内容。但笔者认为,选举权的内容不仅限于以上三点,保障选举结果是选举权的实质内容。选举的最终目的是选出选民满意的能体现民志、为选民服务的人员。如果选举权仅仅是选民资格确认权、提名权、投票表决权,就会出现这样的现象:公民以民主投票的方式选出的公职人员A在任期内不经过选民的罢免或者同意而被更换为公职人员B,由B来行使本应由A行使的职权。这种情况下,公民的选民资格被确认了、提名权也实现了,投票表决权也行使了。但最终行使职权的却不是公民以自由意志产生的人员。看上去没有侵犯选举权。但事实上,这样的没有结果保障的选举终是一个过场、一种形式,对社会主义民主制度建设贻害无穷。所以说,保障选举结果是选举权的实质内容。任何未经人民代表大会按法定程序罢免而更换选出的领导的行为都是对选举权的侵犯。
  二、从政治制度的角度讲,动摇了人民代表大会制度的基础
  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级人民代表大会是各级行政单位的最高权力机关。各级人民代表大会的职权之一就是选举和罢免本级国家机关的负责人,只有各级人大会议自由选举出能代表人民意志的人选,才能确保其立法成果被选出的官员有效实施,其决定的重大事务被选出的官员有效执行。反之,如果省长、市、县长、乡长是由上级任命再由本级人大走形式产生的,而不是本级人民代表的自由意志选举产生,那么由人民代表组成的最高权力机关最终是无权机关。这样,势必挫伤人民代表行使选举权、罢免权和其他权力的积极性。
  三、从社会经济发展的角度讲,不利于地方经济建设和持续发展
  官员频繁更换,不利于政策和执政思路的延续。以邯郸市机场建设为例,规划到建成,经历了8位市长。每换一个市长,机场建设都会停顿好长时间,以至于该机场“难产”15年。官员频繁更换,在实践中往往出现“前任的政绩,后人的包袱”,给地方带来不必要的经济损失。近日,多家报纸刊载关于“短命工程”的报道:“重庆一投资千万元新修的殡仪馆没用过就废弃,成都市投资数十亿元三年两次打造“非遗公园”,北京一体育馆刚装修一新就要拆除……“短命工程”浪费的巨额社会财富令人震惊。官员频繁更换,也是干部人心不稳,人浮于事,无所事事的根源之一,甚至也是滋生腐败的温床,是与科学发展观的理念相违背的。正如日前广东省委书记汪洋批评某些干部时说:“两年不提拔,心里有想法,三年不挪动,就想去活动”。
  综上所述,笔者认为,从法律的角度讲,解决官员随便调动的根本办法就是要进一步完善选举法和地方各级人民政府组织法,“明确规定凡由各级人民代表大会选举担任领导职务的人员、在任届、任职期间内、原则上不准调动、委任他职。”
  什么情况下,选举产生的官员可以离职?需要严格的法律规定。就是说在法定事由出现后,选举产生的官员才可以离任。
  什么是法定事由?纵观国内外立法,民选总统或行政首长或其他民选代表离职的法定原因不外乎几种:死亡、遭弹劾或罢免、失去任职资格(如公职人员犯罪)、疾病、辞职。
  以上五种情况,前四种情况公职人员去职理所应当,不再赘述。下面讨论第五种情况公职人员的去职。公职人员可以主动辞职,但应得到代议机构的同意。按照社会契约论,民选公职人员和选民之间是一种契约关系。其主动辞职,就是单方面毁约,显然要经过另一方的同意。实践中,公职人员辞职主要有以下几种可能:一是公职人员因失职或没有很好的履行职责的情况下而引咎辞职。二是公职人员为谋取高一级的行政职务而辞职。这种情况,该公职人员放弃对选民的曾经承诺,肆意毁约,其政治品格是恶劣的。三是因国家利益或公共利益需要而必须行使更重要的职权,其征得代议机构的同意是对选民选举权的尊重,否则是对选举权的侵犯。此情况下,公职人员去职后应根据法律或人民代表机构选举产生新的公职人员。而不能由上级任命代行其职权的人员。否则,就是对公民选举权的再次侵犯。因此,除上述五种情况外,公民有禁止其选出的公职人员非法离职的权利,而这种权利的源泉是选举权。
  同时,《地方政府组织法》还应明确规定离任官员的继任人选和程序。在一届政府任期内,正职领导人去职的情况下,由副职领导人继任是各国通例。同样,在我国地方政府组织法中,应该明确规定:省长、市长离职后由副省长、副市长继任。这样,一方面由人民代表大会选举产生的副职领导人接替离职的正职领导人选,既没违背人民代表的意愿,也没破坏政府领导人由人民代表大会产生的制度设计。另一方面,副职领导人接替正职领导人,有利于经济、文化等政策的一致性和项目实施的连续性。再次,可以杜绝用人腐败。
  总之,选举权是公民政治权利中最为首要最为核心的权利。刚刚修订的新的《选举法》的颁布为公民更好地行使这一政治权利提供了法律保障,为社会主义民主政治的顺利发展奠定了基础。在现今社会,最大的腐败莫过于用人的腐败,而民主选举恰恰在制度上堵住了用人腐败的漏洞;在源头上遏制了用人腐败的空间。因此,尊重法律,尊重公民的选举权,严格遵守法律关于地方各级领导任期的规定,是避免“邯郸现象”,根治跑官要官卖官等腐败顽疾的根本措施。

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