官员问责制的现状分析【我国行政问责制的现状分析与探讨】

来源:初中 发布时间:2019-03-14 04:09:56 点击:

  [摘 要]行政问责制已经开始进入国家的政治体系和社会的关注视野,经过几年的建设和发展,正在逐步走入到常态化、规范化和制度化的发展轨道,但是诸多方面仍然表现为不够成熟的特点,本文拟对我国行政问责制进行较为全面的整体分析、成效分析、缺陷分析和完善分析,并期待着行政问责制取得更加长足的进展,在推动我国政治化进程方面发挥日益重要的作用。
  [关键词]整体分析 成效分析 缺陷分析完善分析
  
  我国行政问责制起步较晚,2003年“非典”危机中正式启动,自此以后,行政问责制不断得到实践和发展,并在我国完善民主法治,推动行政改革,建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府等方面日益发挥着重要作用。但不可否认的是,我国行政问责制还处于初创阶段,受国内经济转型、社会发展和政治体制等多重因素的制约和影响,无论从理论还是实践层面来看都还很不成熟。因此,本文试图对我国行政问责制进行较为全面的整体分析、成效分析、缺陷分析和完善分析。
  
  1 我国行政问责制的整体分析
  
  2003年战胜“非典”危机以后,我国明显加快了行政问责制的推进速度,问责案例不断出现,问责工作全面展开,问责制度不断完善,使得行政问责制逐渐走人到常态化、规范化和制度化的发展轨道。尤其是2009年6月30日《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)的正式印发和2010年3月31日《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》(以下简称《追究办法)》的正式发布,显示着行政问责制迈出了坚实的步伐,行政问责诸多方面得到了明确和突破。为行政问责制向纵深发展提供了制度基础。
  
  1.1 行政问责制正在逐渐走入常态化的发展轨道
  近几年来,我国对行政不作为、乱作为和严重损害群众利益行为官员的追究力度不断加大,相继发生了大量的行政问责案例,包括省部级高官在的大批官员因在重大责任事故、责任事件、责任案件中“负有责任”而受到追究。其中最为突出和集中的事故、事件、案件的责任追究被媒体形容为“问责风暴”,用以比喻行政问责的果敢和严厉。尤其是2008年9月份掀起的新一轮“问责风暴”,清晰地显露出官员数量多、对象层级高、落实速度快、究责手段多和覆盖范围广等特点。有媒体评论指出,“问责风暴”刮出了执行力。
  
  1.2 行政问责制正在逐渐走人规范化的发展轨道
  近些年来,程序问题越来越引起行政机关和官员的重视,它是区分人治和法治的基本标志,是规范和制约行政权力,体现和保障公民权利的重要方面。问责程序是行政问责制度的重要组成部分,问责程序是否健全和完善直接影响着行政问责的操作性和有效性。目前我国已经开始加强问责程序机制和规范问责工作的建设,比如2008年10月1日《湖南省行政程序规定)正式颁布实施,首开我国行政程序立法的先河,并在第九章(167条-173条)重点设置责任追究,以政府规章形式规范行政问责,推行责任追究制度。再比如《暂行规定)专门在第三章(第11条-23条),几乎一半的篇幅专门规定实行问责的程序和相应的制度性安排,以党规性文件形式强化问责程序的规定,确保问责工作按照规范的步骤和方式来进行。
  
  1.3 行政问责制正在逐渐走人制度化的发展轨道
  在党中央、国务院的直接推动下,行政问责制获得了我国各级党委和政府的高度重视,问责制度和规定纷纷出台,使得行政问责制更加具有规范性、制度性和长效性。
  1.3.1 中央层面的制度化探索。新一届中央领导集体不仅继承并阐述了监督问责思想,而且开始全面加强制度化建设,取得了可喜的成就。主要从两方面来展开:一是首次把行政问责制写入党和政府的文件,这一点在2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等政策性文件中均有规定和体现;二是党内法规,国家法律、法规对行政问责制作了制度性安排和规定,这一点在2004年《党政领导干部辞职暂行规定》,2005年《中华人民共和国公务员法》,2009年《暂行规定》,2010年《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《追究办法》等法规性文件中均有规定和体现。尤其是《暂行规定》首次明确地把党委官员纳入问责对象,这不仅是行政问责制的突破性发展,更是执政党建设的飞跃和进步。
  1.3.2 地方层面的制度化探索。行政问责制在地方得到了更加积极的响应和探索,很多地方出台了直接冠以“问责”字样的专门规章和制度,并清晰地显示着围绕行政首长或效能建设来进行制度建设的特点,对推进行政问责制度化建设作出了有效的尝试和贡献。根据粗略估算,目前大约有10多个省、自治区和直辖市,大约几百个城市具体出台了不同级别的问责办法。
  
  2 我国行政问责制的成效分析
  
  行政问责制推行七年来毫无疑问取得了积极成效,行政问责制的概念逐渐进入到社会公众视野,受到民众的普遍欢迎和极力拥护。“权责一致”、“责任政府”等思想开始深入人心,推动了我国政治文明建设;回应民意诉求,缓和可能出现的党委、政府与民众的矛盾,一个渐透明、可问责政府的良好形象正在逐步形成;明确责任、严格追究,起到了惩戒和警示的作用,达到了“问责一人、教育一片”的积极效果。
  从行政领导干部的角度进行分析,行政问责制的推行主要是培养和增强了他们的四种意识:
  2.1 培养和增强了行政领导干部的法治意识。行政问责制的推行要求行政领导干部要正确地对待权力和权利,他们手中的权力是人民赋予的,为人民谋利益是他们全部活动的出发点和归宿,要以人民的利益和国家的法律为至上准则,要对人民负责,要对法律负责。在行使职权的过程中要依法办事、依法行政,否则就会被追究责任。
  2.2 培养和增强了行政领导干部的责任意识。行政问责制的推行要求行政领导干部要正确地对待权力和责任,权力和责任的一致性是行政管理活动的基本规律,权力是做好工作的手段,责任是做好工作的基础,责任更具有第一性的特征。著名的法约尔一般管理原则指出:“责任是权力的孪生物。是权力的当然结果和必要补充。有权力的地方,就有责任。”
  2.3 培养和增强了行政领导干部的大局意识。行政问责制的推行要求行政领导干部要正确地对待大局和局部,人民群众的生命安全、人民群众的呼声和疾苦等与人民群众切身利益息息相关的问题就是大局,地方利益、部门利益、集团利益、个人利益等与之相比就是局部。在行使职权的过程中必须“要认识大局、把握大局、服从和服务大局,同时在处理两者关系时,既要统揽全局,又要兼顾局部,既要着眼长远,又要立足当前。”
  2.4 培养和增强了行政领导干部的自律 意识。行政问责制的推行要求行政领导干部要正确地对待自律和他律,自律是一种内在的道德力量的约束,他律是一种外在的制度力量的约束,道德力量主要依靠社会舆论、社会文化和自身修养起作用,制度力量主要依靠党规、国家法律、法规和规章起作用。两者相互作用,相互影响,都是监督、制约行政领导干部的重要方面,近年来引咎辞职的案例不断出现都从侧面反映了行政领导干部的自律意识也在逐步增强。
  
  3 我国行政问责制的缺陷分析
  
  任何一项好的制度的建立都不可能是一蹴而就的,由于我国行政问责制起步较晚的特点,也就决定了我国行政问责制无论是理论还是实践都还表现为不成熟的特点。从实践的角度分析,主要存在以下几个方面的缺陷:
  3.1 从问责的法制建设上看,表现为还没有专门统一的法律。我国目前还没有一部全国统一的问责法,从已经出台的相关制度性规定可以看到,有的是党规性文件而不是全国性法律;有的是地方性规定而不是全国性法律;有的是全国性法律而不是专门的法律;地方性规定还不够统一和规范,从而导致诸多问责办法或位阶较低或不够专门或不够统一,影响了行政问责的规范性、长效性、操作性和强制性。
  3.2 从问责的配套制度建设上看,表现为还有待进一步健全。行政问责制的推行同样需要一系列配套制度的支撑和保障,而我国相关问责配套制度本身建设还存在一定的问题,从而影响了行政问责制的纵深发展。比如政府信息公开是行政问责的前提条件,但是规范化、制度化和法制化建设也刚刚起步,权力行使中的秘密性、内部性的不正常局面并没有根本转变;政府绩效管理和评估是行政问贲的科学依据,但是还没有走上规范化、制度化和法制化的发展轨道,绩效管理和评估的科学性、公正性仍然需要改善等等,这些都在一定程度上影响了监督和问责的效果。
  3.3 从问责的文化建设上看,表现为问责文化的滞后。我国有着长期的封建专制的历史,建国以后社会主义法治又遭到严重的破坏,民主法治的基础比较薄弱,官员的法治意识、责任意识、大局意识、自律意识以及民众的公民意识还没有真正地形成。“官本位”、“权本位”、“管理本位”观念根深蒂固,“民本位”、“责本位”、“服务本位”观念亟待树立,还有一些官员习惯于对上负责,而不习惯于对下负责;习惯于按照“潜规则”办事,而不习惯于按照“显规则”办事‘习惯于为人民服务的话天天讲,而不习惯于真正体现和落实到行动上。可以说,我国目前的官场文化和公民文化还有滞后性,还没有形成良好的问责文化氛围。
  3.4 从问责的对象上看,表现为责任划分不清,责任界定机制是责任追究机制的基础,责任界定模糊和责任划分不清是我国政治体制和行政管理体制长期存在的问题,比如党政官员之间责任不清、不同层级的官员之间责任不清、不同部门之间责任不清、正职和副职之间责任不清等等,这些都极易影响问责的公正性和严肃性,影响了问责的政治效果和社会效果。
  3.5 从问责的主体上看,表现为异体问责力度不够。我国行政问责主要采取同体问责的方式,由上级行政机关和领导充当了问责主体,而异体问责方式较少采用,行政系统以外力量充当问责主体还存在一定的障碍,从而影响了行政问责的广泛性和持久性。比如人大的质询权、罢免权等投有充分行使,政治问责力度缺失;公民反映问题的途径(信访、举报等)问题较大,媒体报道的公开、及时、准确等有待加强,社会问责力度缺乏。
  3.6 从问责的事项上看,表现为问责的范围�窄。我国行政问责主要局限在严重的生产安全事故、突发性灾难、食品安全事件、药品安全事件、环境保护事故、经济违规案件以及群体性事件等,大多属于“非常态事件”的事后追究。而对于严重决策失误、选人用人上的不正之风以及有损官员形象的言行等追究力度明显不足,这些现象严重地损害党、国家和人民的利益,损害党和政府的形象,同样更应该被列人问责的范围。
  3.7 从问责的程序上看,表现为问责的程序缺失。我国行政问责在问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、官员复出等方面基本缺乏严密的程序可以遵循,使得我国行政问责制过多地表现为“运动式问责”、“火线式问责”的特点,问责的随意性明显,问责的公正性不足,被问责对象的合法权利得不到有效保护,影响了行政问责的规范化和制度化。
  3.8 从被问责官员的复出程序上看,表现为复出程序的不够公开和透明。我国行政问责在被问责官员的复出程序上缺乏明确具体的规定,人们对官员复出问题给予了极大的关注,提出了普遍的质疑,“休假式问责”、“闪电式复出”、“异地式为官”等现象的发生为人们所诟病和谴责。尤其是官员复出程序的不够公开和透明,被人们形容为“高调问责、低调升迁”,使得行政问责效果大打折扣,行政问责是否“真问”、“真责”引起人们怀疑,影响了行政问责的严肃性和权威性。
  
  4 我国行政问责制的完善分析
  
  如何解决目前行政问责制存在的问题,理论界和实务界进行了积极的探讨和深入的思考,普遍认为应该从以下几个方面完善我国的行政问责制:
  4.1 出台问责法律,保持问责法制的统一。行政问责的制度化和法制化是我国行政问责制沿着健康轨道发展的根本保证,依靠法制强制力量的作用,才能更好地保证行政问责的统一性和长效性。目前构建行政问责法的呼声逐渐高涨,需要把已有的相关党规、法律、法规、规章、政策等进行整合。形成位阶较高的专门法律。现实可能的是,在

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