[联合国维和行动对国际法的挑战]联合国负责国际法编纂

来源:编程开发 发布时间:2019-01-09 03:56:40 点击:

  摘要联合国维和行动作为联合国的重要功能之一,对维护世界和地区和平发挥着越来越重要的作用。因此,深入探讨维和行动在国际法上存在的缺陷,进而制定一部完整的维和行动法典,对其进行国际法上的规制具有很重要的意义。
  关键词联合国 维和行动 国际法
  作者简介:左清华,法学硕士,装备指挥技术学院。
  中图分类号:D99 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)03-245-02
  
  一、无据可寻,国际法倍显乏力
  联合国在成立伊始便担负着缓解冲突、消弭战争、维护世界和平与安全的重任,而维持和平行动正是其实现这一目标的重要手段。然而,大国操纵并利用维和行动肆意干涉别国内政以谋求自身利益的情况时有发生,产生这些现象的原因比较复杂,但是,《联合国宪章》(以下简称《宪章》)及其他国际法文件中对维和行动并未做出规定,维和行动无据可依,缺乏行之有效的行为规范和约束机制是其中的重要原因。但是,目前,在学术界,认为维和行动存在法律依据的观点有如下几种:
  (一)维和行动的法律依据来源于《宪章》第一章第一条
  《联合国宪章》第一条规定,“维持国际和平及安全,并为此目的,采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁。”有观点认为,虽然《宪章》本身没有对维和行动作出明确的规范,但是维和行动显然也就是联合国针对冲突地区实施的有效集体措施,《宪章》的宗旨和原则暗含了联合国具有采取有效办法保护集体安全的权力,这种权力即国际法所指的隐含权力,建立联合国维持和平行动的授权就隐含于此�P。但是,同理,《宪章》的宗旨和原则做为抽象的准则,并没有为维和行动提供具体的、明确的行为规则,把第一条作为维和行动的依据也是说不通的。
  (二)维和行动的法律依据来源于国际法院的司法判例
  1962年国际法院针对联合国西伊里安行动做出解答,认为维持国际和平与安全不仅是安理会的“专属权利”,而联大同样也与国际和平与安全问题有关。�Q这种观点实际上否定了安理会在维和行动上的否决权,扩大了维和行动的决策权,为大国强权以维和行动为借口干预别国内政提供依据,以此为指导的维和行动必然会有强权或滥权的可能。根据《国际法院规约》第38条,“司法判例”不是国际法的渊源,而是“确定法律原则之辅助资料”,且根据第59条,“法院之裁判除对于当事国及本案外,无拘束力。”所以,法院的判决只对案件当事国和本案件有拘束力对后来发生的案件并没有拘束力,但国际法院在审判中对于国际法原则,规则,制度的认证和确定国际法院作出的解答往往被以后案件所援引,有助于国际法原则,规则和制度的确定。因此,法院判例的结果并不能成为一种权威性的法律依据。
  (三)维和行动的法律依据来源于在实践中形成的国际惯例
  由于现行国际法律文本中关于维和行动没有明确的规定,这种观点就将其法律依据认定为联合国在60多年维和实践中,在广大会员国的默认和支持下形成的国际惯例。但是国际惯例不同于国际习惯,它是单纯的重复的类似行为,没有法律拘束力,只有逐步被各国国内法认定后,就可以转变为国际习惯,从而形成法律拘束力。�R
  综上所述,笔者认为以上几种观点都存在谬误,目前维和行动无国际法依据,国际法倍显乏力。
  二、视而不见,国际法受到挑衅
  联合国自1948年6月第一次在中东进行维和行动至今已有56年的历史,期间已实施了近60次维和行动,成为当今联合国维护国际和平与稳定的一项重要手段。而冷战后随着联合国维和行动的发展和扩大,联合国维和行动与《联合国宪章》和现行国际法体制之间的对抗和冲突不断显现,一些国际法基本原则受到了严重挑衅。
  不干涉内政原则是指国家以及国际组织在国际交往中不能以任何原因,直接或者间接地干涉主权国家管辖范围内的一切事务,此原则在众多的国际法文件中被确认,如《联合国宪章》,《国际法原则宣言》等。在联合国维和行动中,这一原则转化为“中立原则”,要求联合国在维和行动过程中不能介入冲突当事国的国内斗争,更不能干涉东道国的内部事务。随着冷战后国际形势的急剧变化,维和行动的职责从最初的“维持和平”扩展到集预防外交、维持和平和重建和平于一身的全方位职能,人道主义干涉在国际关系中越来越频繁地被付诸实践,并日益成为联合国维和行动的重要内容,一些只有主权国家才有权力做的事情由维和部队来实施,维和行动常常出现不同程度卷入冲突甚至粗暴干涉一国内政的情况,特别是大国的参与使得维和行动被大国的意志所左右,受到大国的操纵。克林顿曾毫不含糊地说,当美国遇到联合国要求承诺特定的维和任务时,必须确定该行动是为了美国的利益才可决定支持。索马里维和是在美国的积极推动下进行的,从一开始就具有明显的倾向性,维和部队不仅直接向当地15支部族武装中的艾迪德派武装发动进攻,甚至缉拿、搜捕该派领导人艾迪德,创下了联合国向一国的武装派别领导人发出逮捕令的先例,也使得联合国正式卷入索马里内战,成为冲突的一方。这显然是与不干涉内政原则相悖的。
  禁止使用武力和以武力相威胁原则,亦即非强制原则,是国际法的基本原则之一。《联合国宪章》第2条第(4)款规定:“各会员国在其国际关系上不得使用武力威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”维和行动是一种有限的军事行动,与一般军事行为完全不同,其目的是和平而非战争,在实施维和行动过程中,不能主动使用武力,只能自卫,不能积极进行,只能消极防护。用联合国前秘书长德奎利亚尔的话就是:“无战斗之敌,无战胜之地,武器用于自卫,效果靠自愿合作。”1995年8月,联合国授权北约在波黑对塞族的大规模空袭行动中,出动飞机3000多架次,发射战斧式巡航导弹轰炸了大批军事目标。在索马里行动中,联合国维和部队被允许直接进攻艾迪德派武装,对艾迪德派武装采取大规模的报复和惩罚性行动,甚至与冲突的平民交火。这显然违背了禁止使用武力和以武力相威胁原则,违背了联合国维和行动的良好初衷。
  和平解决国际争端是指各国应以和平方法解决国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。《国际法原则宣言》强调:“每一国应以和平方法解决其与其他国家之国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。”1982年《关于和平解决国际争端的马尼拉宣言》进一步强调:“所有国家应只以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平与安全及正义。”。这一原则主要适用于争端当事国之间,同样也适用于联合国在维持和平行动中与东道国或有关方面发生的冲突。然而,国际法律文件中关于和平解决争端原则仅仅停留在政治或者道义的层面上,并没有强制的约束力,在面对一些地区或者民族冲突时,安理会在解决危机中过于强调军事手段而忽略了相应的政治与外交等和平的解决办法,通过不断追加的制裁或授权维和部队使用武力来实现目标。在海湾危机中,安理会在事件发生后短短3个月内就连续通过了12项有关决议,对伊拉克进行全面的强制性经济制裁、武器禁运和空中封锁,并授权多国部队在伊拉克军队超过最后期限仍拒不撤军的情况下,使用一切必要手段,维护、执行有关决议,恢复海湾地区的和平与安全。(安理会678号决议)。基于上述立场出发的维和行动,明显偏离和平解决国际争端原则。
  三、力挽狂澜,国际法必须规制
  维和行动在减少冲突对世界和平与稳定的威胁和对当地经济、政治秩序的破坏,减轻当地人民的苦难等方面发挥着积极作用,但由于法律依据的缺失,联合国每一次具体的维和行动不仅无章可循,没有统一的标准,而且很容易被大国操纵。所以,目前很有必要在世界各国的共同努力下,借鉴国际立法的成功经验,使联合国的维和行动逐步走向规范化和法制化,遏制维和被滥用的趋势。有人主张修改《联合国宪章》或缔结相关公约,有人主张制定一部专门的维和行动法规典。在当前背景下,修改《联合国宪章》不合适宜,不可行,充分借鉴国际立法的成功经验,制定维和行动法典对维和行动做出明确而具体的规定,使维和行动兼具实体法和程序法的双重性质是比较现实可行的。新的维和行动法典除了明确确定维和行动的基本原则外,还必须明确以下两点:
  (一)明确定位维和行动的性质
  联合国维和行动要想摆脱困境,必须对其性质给予准确的定位。首先,维和行动是一种有限的军事行动,它虽然是军事行为但目的是和平而非战争,与一般军事行为完全不同。维和行动中不能以武力干涉接受国的内政,不能主动使用武力,只能消极的进行自卫保护;其次维和行动也不是强制行动。所谓的强制行动来源于《联合国宪章》第42条:“安全理事会如认第四十一条所规定之办法不足或已经证明为不足时,得采取必要之空海陆军行动,以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动。”。维和行动的主要目的在于在冲突各方之间起到隔离和缓冲的作用,“它具有防止扩大冲突和建立和平两方面的可能性”,相应的军事装备仅限于用于自卫的轻武器;而强制行为则以强迫停战为目的,它甚至可以通过军事打击来震慑和阻止冲突各方的战争行为,其军事行动当然不仅限于自卫;另外,维和行动是维护国际和平与稳定的一种国际合作形式,而不是一种国际制裁或者国际干涉。维和行动介入的目的是努力使事态慢慢缩小或者平息,维和人员不能参加冲突各方所进行的交战行为,不干涉他国的内政,在对待冲突各方要保持严格的平等,不能偏向或加入任何一方以增强他的实力,以缓解其冲突、力求和平解决争端。
  (二)明确确立维和行动的实施条件和指挥机构
  长期以来,维和行动的现实依据是过于理想化而且比较空泛的《联合国宪章》,而《联合国宪章》并没有回答究竟是什么构成对国际安全的威胁,这就使得安理会在解释和判断安全威胁和威胁行动的时候表现出过大的伸缩性和不确定性,缺乏具体的程序化的法律依据,维和行动的权威性和效率必将大打折扣。所以,应当明确界定维和行动的实施条件,严格按照实施条件的标准进行维和行动,减少维和行动的盲目性和随机性,防止维和行动被滥用。
  由于安理会本身在维持国际和平与安全方面缺乏必要的工具与手段,必须借助于大国的力量才能进行,因此联合国维和行动实际行动的指挥,乃至目标的实现主要由拥有强大实力的某些大国来决定。这些机制上的缺陷使冷战后联合国在波黑、索马里、科索沃等地的维和行动一开始就缺乏明确的目标,在实施过程中又被不断追加任务,它实际上已脱离了联合国的控制,成为大国的工具。维和行动应由安理会、个别情况下由联合国大会组织建立;应由秘书长指挥;在维持和平行动中应遵循“赞同、中立、不使用武力或以武力相威胁的原则”�S。
  
  注释:
  �PJohnHalderman,“LegalBasisforUNArmedForces”,AmericanJournalofInternationalLaw,Vol.56.1962.972.
  �Q张学森,刘光本.联合国.上海财经大学出版社.2005.
  �R王铁崖.国际法.法律出版社.1995.14.
  �S王杰主编.联合国遭逢挑战.中央编译出版社.1995.40-41.
  
  参考文献:
  [1]李义中.维和行动中的制度化缺失问题浅谈.世界经济与政治论坛.2001(2).
  [2]PaulF.Diehl.International Peacekeeping.Baltimore and London,The Johns Hopkins University Press,1994.

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