【信访困境的传统法律文化解读】2018年信访制度改革

来源:办公制作 发布时间:2019-01-08 03:54:13 点击:

  摘要“无讼”是中国传统法律文化的基本价值取向,是司法官处理诉讼事务的指导思想。基于不同的出发点,古代官方和民间形成了二元化的“无讼”观。这种观念对当今信访困境的形成有着重要的消极影响。
  关键词信访困境 法律文化 无讼
  作者简介:龚先砦,中南财经政法大学法学院2007级法律史专业博士研究生,研究方向:中国法律史。
  中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)02-019-04
  
  古代的“无讼”观念不仅深刻地影响了传统法制,对当今纠纷解决机制也产生了一定的消极影响,信访困境的出现即是一例。
  一、传统法律文化中的“无讼”观
  (一)“无讼”观的提出
  中国历史上,最早提出“无讼”的是孔子。《论语・颜渊》记载了孔子的“无讼”言论:“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎。”据《说文解字》记载:“讼,争也。”孔子“无讼”思想的核心就在于通过审理案件消除纷争。
  孔子和谐的宇宙观是其提出“无讼”论断的根源,由于“讼”即是“争”,讼事的出现必然对和谐的追求产生负面影响,于是对“讼”的否定评价便出现在孔子及后世大儒的言论中。“无讼”既包含了孔子本人对“讼”的批评,也包含了孔子提出的解决之道。孔子生活在“礼崩乐坏”的春秋时代,他力倡“无讼”,目的在于维系君臣上下的礼治秩序,“无讼”成了孔子“克己复礼”理想的有机组成部分。孔子不仅提出“无讼”的主张,还身体力行之。史载:“孔子为鲁司寇,有父子讼者,孔子拘之三月不别,其父请止,孔子舍之。”�P
  (二)“无讼”观对传统法制的影响
  汉武帝“罢黜百家、独尊儒术”,使儒家思想成为中国古代社会的正统思想,儒家的“无讼”观也由“一家之言”上升为国家的司法原则。历朝历代都竭尽全力教化百姓使之无讼,并采取一系列措施息讼、止讼,而百姓也形成了“贱讼”、“厌讼”的观念。
  1.民众“贱讼”、“厌讼”
  在儒家话语体系中,“义利之辩”是一个重要的命题。儒家重义轻利,甚至主张舍生取义。在这样的背景之下,为“钱粮细故”而对簿公堂显然是一种“见利忘义”之举,是道德败坏的表现。在儒家思想的长期熏陶之下,士人阶层对诉讼形成了强烈的鄙夷和排斥之情,对诉讼持轻贱、厌恶的态度,认为讼事纷纭是世道衰微的不祥之兆。如东汉时,陈宠将诉讼增多看做是吏治败坏的结果,他说:“西州豪右并兼,吏多奸贪,诉讼日百数。”�Q将“诉讼日百数”列为三大弊政之一,意在指责西州官员教化不力,致使百姓重利轻义,其危害性与“豪右并兼”、“吏多奸贪”相差无几。北宋文豪苏东坡声称“读书万卷不读律”,就是因为贱讼;南宋爱国诗人陆游更以“纷然争讼”为“门户之羞”或“门户之辱”�R,贱讼之情溢于言表。士人何以如此贱讼,明人吕介儒作出了明确的回答:“两家词讼……是大损阴鸷(阴德)事”,因为诉讼就不免要“仰人鼻息,看人面孔,候人词气,与穿窬之心何异?”�S由此看来,古代士人贱讼的原因归根结底在于“大损阴鸷”、德行有亏。清人袁枚对三兄弟争产一案的判词也说明了这一点:“父尸未寒,挥戈涉讼,何颜以对父祖于地下,何颜以对宗族于人间?”�T作为司法者的袁知县对兄弟三人争产一案并未从律法上作出评价、给出裁决,而是从道德层面对其涉讼行为本身进行根本否定,对三人治以“不孝罪”,可见涉讼行为已表明兄弟三人道德败坏,其诉讼请求已没有评价的必要。
  普通百姓对诉讼也持轻贱的态度,但又有着比士人更功利、更现实的一面。“自有生民以来莫不有讼”,讼争对于普通百姓来说不可避免。迫于生活的压力,小老百姓“贱讼”的原因不是讼于公堂对德行的败坏,而是诉讼成本高、收益小。如范忠信教授所言,“讼”不会给自己带来多少好的结果,故而贱讼;“讼”使人体面扫地,故而贱讼;“讼”使人可能被人捉弄、欺负,故而贱讼。�U宋人的“戒讼歌”正是基于成本的考量而劝诫人们勿轻于涉讼的:“些小言辞莫若休,不须经县与经州,衙头府底陪茶酒,赢得猫儿卖了牛。”总而言之,古代中国人是以自己的利害为出发点,而不是以对讼本身的道德或价值评价为出发点去贱讼的。�V但无论是基于对完美德行的追求而从内心轻贱讼争,还是基于现实利益的考虑而轻贱诉讼,二者的外在表现都基本相同,即尽量不将纠纷诉诸官府。为了教化后代子孙,古人甚至将“无讼”的精神写进家训中。“居乡不得已而后与人争,又大不得已与人讼。……”�W由此,“无讼”的观念得以代代流传。
  2.官府倡导和谐,力求息讼
  社会的和谐稳定是官方统治的基础,客观上需要减少纷争;而古代官员又多出自儒生,儒家思想的影响使其主观上存在“无讼”的追求。因此,古代中国注重对百姓的教化,力图从源头上减少讼争;讼争发生之后,又采取一系列措施限讼、息讼、止讼。“无讼”已成为中国传统法律文化的基本价值取向,是司法官处理诉讼事务的指导思想。
  古代统治者把无讼看得特别重要,并采取相应措施息讼。如朱元璋于洪武二十三年(1390)倡设老人制度。他说“若欲尽除民间祸患,无若乡里年高有德者,或百人,或五六十人,或三五百人,或千余人,……里设老人,选年高为众所服者,导民之善,平乡里争讼。”�X清康熙帝也曾发布“圣谕十六条”,劝民“和乡党以息争讼”�Y。雍正帝也曾下谕州县官:“州县官为民父母,上之宣朝廷之德化,以移风易俗。次之奉朝廷之法令,以劝善惩恶,听讼者所以行法令而施劝善惩恶者也。明是百,剖曲直,安良懦,使善者从风而向化,恶者革面而洗心,则由听讼以训致无讼,法令行而德化亦与之俱行矣。”�Z可见,“平乡里争讼”、“息争讼”、“由听讼以训致无讼”是历代统治者追求的理想境界。
  “上有好者,下必有甚焉者矣。”�[地方官竭力将皇帝的旨意变成现实。为达到无讼的目的,他们一方面通过发布告示劝诫百姓勿轻启讼端,另一方面还通过具体案件的审理施行教化。以宋代“名公”胡石壁为例,他发布告谕主动向百姓宣传词讼之弊,劝导无讼。“大凡乡曲邻里,务要和睦。才有些小言语,便要去打官司,不以乡曲为念。且道打官司有甚得便宜处,使了盘缠,废了本业,公人厅下受了惊吓,吃了捆打,而或输或赢,又在官员笔下,何可必也。便使赢了一番,何时是了……”�\。同时,他还在“妄诉田业”一案中通过判词苦口婆心地劝诫当事人及其他民众息讼、止讼。�]从内容上看,胡石壁的劝诫着重强调诉讼的成本,考虑的是讼事对百姓实际利益的影响,切中肯�,其“无讼”宣传易为百姓接受。
  古代中国奉行“德主刑辅”的治国方略,反对“不教而诛”,教化百姓是地方官的分内之职。在行政兼理司法的体制下,教化与审理词讼同为地方官的职责,地方官往往会运用各种手段(有的手段甚至匪夷所思)调处息讼,消除当事人之间的对立情绪,使之恢复和谐的状态,使审理词讼服务于道德教化。如清朝康熙年间,兄弟二人因争财讼至县衙,知县陆陇“但令兄弟互呼”,“此唤弟弟,彼唤哥哥”,“未及五十声,已各泪下沾襟,自愿息讼”。陆陇虽未按正常程序进行审理,但他利用词讼之机宣扬儒家伦理,最终从根本上了结了双方的纷争,达到了息讼的目的。不可否认,古代地方官员力求息讼、无讼,是一种道德楷模的精神追求的结果;同时,也应该注意到,在古代考核法律体系下,息讼也是官员的首要政绩。
  (三)传统“无讼”观的实质
  古代社会里,官方追求“无讼”并非排斥解决纠纷的一切手段,只是尽量避免将词讼引入官方的视野。一方面,官府积极引导宗族等社会力量将大量的社会纠纷解决在官府之外,并通过一系列的制度建设阻止当事人讼至衙门;另一方面,对已进入审理程序的民事纠纷持否定态度。笔者认为,对官方的“无讼”观可以从以上两个方面来理解:从形式上看,官方的“无讼”观体现为采用“引导+阻止”的模式避免大量的民事纠纷涌入司法途径;从实质上看,官方的“无讼”观表现为对纠纷本身(而非纠纷承载的案件事实)进行否定性评价。
  在官方价值取向的引导和现实生活的压力下,普通百姓形成了不同于官方正统观念的“无讼”观。如前所述,百姓对讼争的轻贱,不取决于诉讼影响自己的德行,而取决于讼争会给自己造成实际利益的损失。笔者认为,民间的“无讼”观也可以从两个方面来理解:从形式上看,百姓在官方的引导下,将大量的纠纷解决在官方之外;从实质上看,百姓对诉讼这种纠纷解决的权威方式持轻贱和蔑视的态度。
  这种官方与民间二元化的“无讼”观不仅深刻地影响了古代中国社会的纠纷解决,同时对当代中国的司法体制也产生了深远的消极影响,信访困境的出现就是一个明显的例子。
  二、信访困境――畅通信访渠道与堵访截访的矛盾现象
  审视今日中国的信访,会发现其存在较大的制度困境,其中之一就是官方一面不断地畅通信访渠道,使民众有足够的资源解决纠纷、化解矛盾;而另一方面地方政府又尽力地堵访截访,阻止民众“赴省进京”,营造一种“和谐”的社会氛围。这种自相矛盾的现象,就是笔者在本文中要探讨的信访困境。
  信访的现象由来已久,但直到1966年中共中央办公厅信访处成立后,党内文件及相关法律条文中,才正式出现并确认“信访”一词�^。1995年10月28日,国务院发布《信访条例》,使行政信访由政策层面开始走上法制化的轨道。与此同时,法院系统、检察院系统也发布大量的规范性文件对各级法院和检察院的信访工作进行规范和指导。2005年,国务院发布修订后的《信访条例》,从信访的办理机构、信访的提出、受理、办理和督办、法律等方面对信访进行了详细规定,信访进一步向程序化、规范化的方向发展。近年来,中共中央及下设机构、全国人大常委会、中央政府及各部门、最高人民法院、最高人民检察院,以及各省、自治区、直辖市出台了大量的规范性或非规范性法律文件,对各自主管的信访事项进行调整,在制度层面使民众的信访请求“有法可依”,信访渠道不断畅通。
  制度层面上,从中央到地方,各级国家机关都在尽力畅通信访渠道,不断拓宽社会矛盾化解的口径;但在实践层面上,却存在着大量不和谐因素。为防止信访人员(尤其是信访老户)“赴省进京”,地方政府采取各种措施堵访、截访,给解决几率本已很低的信访增加了更多的障碍和困难,有时甚至在未能解决既有问题的情况下引发新的社会矛盾,如“上访女被强奸案”、“赵明阳刺死截访者案”、“武汉警察殴打副厅级干部配偶案”等等。这些实例只是近年来地方政府堵访、截访的一个缩影,但其反映的问题则具有普遍性。在这些事例中,党的法规、国家法规赋予公民的信访权利没有得到尊重,制度层面畅通的信访渠道在实践中对信访人却是关闭的。“表达”与“实践”的自相矛盾,使信访陷入制度困境。
  三、“无讼”观是信访困境的重要原因
  信访困境的根源何在?笔者认为,“无讼”观的影响是一个重要原因。信访人信“访”而不信“法”,是“无讼”的表现――寻求司法外的纠纷解决渠道;官方畅通信访渠道,目的也在于“无讼”――减少进入司法途径的纠纷;地方政府堵访、截访,追求的仍是“无讼”――没有纠纷,只是“无讼”的层面各有不同而已。官方的这种无讼观与信访人的无讼观共同影响了现行信访机制。
  (一)信“访”而不信“法”――信访人的“无讼”观
  逃避诉讼,选择信访,这可以说是信访人的“无讼”观。这种“无讼”观与传统意义上的“无讼”观在形式上呈现出较高的一致性,即排斥应然的纠纷解决权威,而选择国家安排的其他方式解决纷争。
  这一现象的产生,制度缺失是一重要原因。根据于建嵘赴上访村的统计:632位上访者中,401位到过法院,法院不受理的占42.9%。司法权在我国权力体系中处于一种从属的地位,在涉及行政机关职权或某类比较复杂的案件中,法院无法或不适宜作出终局裁决。基于种种原因,人民法院通过司法解释或者其他形式,明文宣布对某类案件拒绝或限制裁判。而当事人之间的纠纷并不因为法院拒绝裁判而不发生,于是此类纠纷的当事人由于“告状无门”不得不“被无讼”。
  当事人对司法缺乏信心也是原因之一。同样来源于于建嵘教授的数据:632位上访者中,401位到过法院,认为法院判决不公的占54%。司法在民众心目中缺乏应有的至高权威,使当事人即使寻求过司法救济,也难以服判息诉。虽然这一部分当事人不能归入“无讼”者的行列,但其不服生效判决的行为无疑会对其他打算通过诉讼途径解决纠纷的当事人造成消极的影响。从于教授的统计数据中可以看出,632位上访者中有231位没有“到过法院”,占上访人数的36.6%。无论这一部分当事人没有寻求司法救济的真正原因是什么,“无讼”的现象都是客观存在的。
  此外,从已涉诉的案件来看,有相当一部分当事人在诉讼的同时,通过信访向法院施加压力。这类案件的当事人虽寻求司法救济,但内心仍缺乏对司法的信心,并未将司法看做纠纷解决的终局途径。虽然借助了诉讼的形式,但内心深处仍是一种实质的“无讼”观。
  (二)国家机关的“无讼”观
  1.畅通信访渠道――形式意义上的“无讼”
  我国并未确立司法最终解决纠纷的法治原则,行政权在纠纷处理中扮演着不可或缺的重要角色,信访就是继行政裁决、行政仲裁之后,行政权力(或具有命令与服从性质的其他权力,如党委的领导权、司法系统内部的行政管理权等等)对社会纠纷进行干预的又一种方式。
  近年来,党和国家极力畅通信访渠道的做法,一方面使民众对纠纷解决资源的渴求得到部分满足,另一方面也在一定程度上削减了法院的司法权。在司法权威尚未深入人心的情况下,这种做法客观上使部分本应通过法院解决的社会纠纷“分流”到信访渠道。如武汉市2007年、2008年各级信访部门受理的信访中,涉法涉诉类信访分别占13.4%、11.1%。�_虽然信访未必直接解决这些本应由司法解决的事项,但是现行做法却是从形式上确立起信访与诉讼并行的二元化纠纷解决模式。对信访的重视程度越高,对司法权威的负面影响就越深。因此,近几年国家畅通信访渠道的做法引导纠纷通过诉讼外的途径解决,在一定程度上影响了诉讼功能的发挥;如果结合人民法院对某些纠纷拒绝受理的做法来考察,就会发现,官方对社会纠纷的解决仍然采用“引导+阻止”的模式,避免过多的社会纠纷涌向司法渠道。这种思维方式与传统的官方“无讼”观在形式上是完全一致的。
  2.堵访截访,追求“零上访”――实质意义上的“无讼”
  近年来,国家通过各种措施进行制度建构,努力拓宽信访渠道的目的不在于信访本身,而在于通过信访尽可能地化解司法途径未能化解的社会纠纷,使社会保持安定团结的政治局面。由于信访引发的群体性事件不断涌现,现实地危害了社会稳定,各级政府对信访始终保持高度的警惕。尤其是近年来,信访呈现出向上集中的发展趋势,越来越多的信访人赴省进京,向省级和中央国家机关提出信访请求。中央迫于压力,明确要求地方政府“将矛盾化解在基层”,并将上访率作为考核地方政府的重要指标。
  2006年8月,中央政法委印发《涉法涉诉信访责任追究规定》,要求各级政法部门应当健全完善信访工作责任制,把预防和处理涉法涉诉信访工作,作为维护社会和谐稳定的一项重要内容,与本单位的年度重点责任目标考核和领导干部、干警的政绩、工作考核紧密挂钩。对失职、渎职行为,要严格进行责任追究。在这种背景下,地方官员为追求政绩,不得不实施堵、截等行为片面追求“零上访”。
  无论是中央还是地方,都将信访事件的大量涌现看作是社会不和谐的表现,是社会稳定的隐患。中央将上访率作为考核评价指标,其目的也在于通过基层国家机关的工作,减少信访事件的发生。某地上访率高,则表明该地社会不稳定,地方官员缺乏政绩。在“依法治国,建设社会主义法治国家”的时代背景下,纠纷大量增长不再是地方官员“德行有亏”的表现,但对官员政绩的负面影响则是古今同一的。地方国家机关面对刚性的评价指标,只能千方百计做好息访工作,堵访、截访只是工作手段之一。在社会和谐的理想图景中,这种思维方式将公民的信访行为与社会稳定在一定程度上对立起来。从形式上看,这种做法并未对法院的纠纷解决职能产生直接影响;但从本质上看,国家将纠纷本身作为社会不安定因素加以否定(负面)评价,则与古代官方“无讼”观是完全一致的。正是在这种以政绩为追求目标的“无讼”观的影响下,才会出现政府官员的“刁民论”、全国人大代表关于刑法增设“扰乱信访秩序罪”的惊人建议,以及将拍摄上访照片的网民送进精神病院的极端行为。
  四、摒弃“无讼”观念,摆脱信访困境
  要解决拓宽信访渠道与堵访截访层出不穷的矛盾现象,应当从正确定位信访入手,将其还原为政治参与和权利救济的法定权利,排除“无讼”观对信访制度的影响,通过维护公民的正当权益实现社会的和谐稳定。
  (一)正确定位信访――政治参与的手段与权利救济的方式
  我国《宪法》第四十一条从根本法的高度赋予我国公民批评、监督政府的基本权利。信访正是公民通过书信、走访等形式实现政治参与的方式,是公民行使宪法权利的手段。《信访条例》则以行政法规的形式将信访界定为公民向政府提出“建议、意见或者投诉请求”的活动,信访从政治参与的手段演变为提出“投诉请求”的方式,其职能也由一般性的监督向多元化转变,即政治参与、民主监督和权利救济。
  其他国家机关(如最高人民法院、最高人民检察院、全国人大常委会等)颁布的信访规范性文件的规定与信访条例具有内在的一致性。如最高人民检察院颁布的《人民检察院信访工作规定》将信访界定为信访人向人民检察院“提出建议、意见或者控告、举报和申诉”的活动;最高人民法院则将立案与信访工作合并窗口办公,将信访视为与起诉并列的“来访、申诉和申请再审”等活动。
  由此可见,信访是宪法、法规以及其他规范性法律文件赋予公民的合法权利。公民通过信访渠道向国家机关反映自身受到的“不公正待遇”,没有采取激烈的方式与国家对抗,是行使法定权利的表现,同时也是信任执政党和国家机关的表现。
  (二)摒弃“无讼”观,实现维护合法权益与维护社会稳定的“双赢”
  1.摒弃“无讼是求”的传统思维,树立信访是信访人正当、合法权利的观念
  既然现行法律体系已将信访定位为公民的合法权利,则在实践中各有关机关应当正视这一权利的行使,引导其向健康、有序的方向发展。大禹治水的经验早已告诉我们,对待“信访洪峰”只能采取疏导的方式,“堵”、“截”只能收一时之效但可能酿成更严重的后果。各级国家机关应当摒弃“无讼”的传统思维,“不责人之争,但论其曲直”�`,对社会纠纷、社会矛盾本身不做否定评价,将着眼点放在如何更加高效、公正地解决纠纷、化解矛盾上去。
  2.维护合法权益与维护社会稳定具有内在的一致性
  古人早已指出:“讼也者,世事所必趋也,人情之所断不能免也。传曰饮食必有讼。”�a既然纠纷不可避免,在目前司法资源尚不足以解决全部社会纠纷的情况下,盲目、片面地追求“无讼”、“零上访”将是掩耳盗铃之举,不仅起不到促进社会稳定的目的,反而可能导致更大规模不和谐事件的发生。当前社会分配不公、社会保障不力的现象普遍存在,很多当事人提出信访请求确有合理之处。根据于建嵘教授研究的成果,信访中“有道理”和“没有道理”的比例大致为4:1。既然确有道理的信访事项占绝大多数,各级官员没有理由为了自己的“一阵子”对其采取壅塞的态度,而应当依照现行法律法规、规范性法律文件规定的程序的权限,积极有效地采取应对措施。从这个角度来看,机械地将“无讼”(零上访)作为地方官员的考核标准存在较大的不合理性。可怕的不是词讼本身,而是词讼背后的纷争得不到及时、妥善的解决。
  当然,肯定信访行为的合法性、及时受理信访请求,并不必然产生妥善解决信访事项的结果。信访的结果如何,与信访制度是否合理、信访机制是否健全有着密切的关系。但是,应当看到,信访机构对公民通过信访维护自身合法权益的行为持肯定的态度,双方易于产生“共情”的效果,本身就有助于化解信访人在其他法律关系中积累的怨气,提高信访人对国家机关的认同感,这对维护社会稳定自然是有积极意义的。根据于建嵘教授赴止访村统计的结果,上访人上访的目的:90.5%是为了“让中央知道情况”,88.5%是为了“给地方政府施加压力”。可见,信访在很大程度上是信访人的一种宣泄的渠道。对其不逃避、不压制,有助于缓解信访人与政府间的对立情绪,对维护社会稳定产生积极作用。
  总之,传统的“无讼”观对现行法律秩序有深刻的影响,无论是民众对诉讼的排斥和对信访的青睐,还是国家对信访渠道的畅通以及对社会纠纷大量涌现的恐慌,都是“无讼”思维在当今的表现。维护社会稳定可以通过完善诉讼和信访制度,更有效地解决纠纷来寻找突破口;如果仅仅为了营造“无讼”的假象,不从根本上解决社会矛盾,只能适得其反,并使信访困境无从破解。
  
  注释:
  �P荀子・宥坐.
  �Q后汉书・陈宠传.
  �R陆游绪训・戒子.
  �S陈宏谋.先正遗规・吕忠节公署门七则//范忠信.贱讼:古代法观念中的一个有趣逻辑.比较法研究.1989(2).63.
  �T袁才子判牍・兄弟争产之妙批.
  �U范忠信.中国法律传统的基本精神.山东人民出版社.2001.247.
  �V范忠信.贱讼:古代法观念中的一个有趣逻辑.比较法研究.1989(2).66.
  �W袁氏世范・处已.
  �X钱伯城.全明文(卷二九朱元璋大诰第四十五).上海古籍出版社.1992.
  �Y清圣祖实录・康熙九年冬十月乙酉朔.
  �Z钦颁州县事宜・听讼.
  �[孟子・滕文公.
  �\名公书判清明集・卷十・乡邻之争劝以和睦.
  �]名公书判清明集・卷四・妄诉田业.
  �^周丽红.中国信访法律传统及其现代影响[J].湖北警官学院学报,2010(3):90.省略ki.net/Kns55/brief/result.aspx?dbPrefix=CYFD.
  �`�a无闻集・讼论.

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